Mise à jour : Coût du congé du gouvernement fédéral lié à la COVID-19

Le 24 juillet 2020, le directeur parlementaire du budget (DPB) a présenté un rapport sur les coûts engagés en application de la politique du gouvernement fédéral qui permet aux employés d’utiliser le code de congé 699 – congé payé pour d’autres raisons[^1]. Les directives du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) permettent aux employés de demander un congé 699 pour diverses raisons, notamment le fait d’avoir la COVID-19, de devoir être mis en quarantaine, de ne pas avoir accès à la technologie nécessaire pour effectuer leur travail ou de devoir prendre soin de personnes à charge.

En réponse à la demande d’information IR0504 (juillet 2020), le gouvernement nous a fait parvenir de nouvelles données dont le DPB s’est servi pour préparer des mises à jour sur l’évolution de ces coûts[^2]. Les plus récentes données présentées au DPB datent du 12 octobre 2021. Elles visent la période allant du 15 mars au 31 juillet 2021 et concernent 86 des 90 organismes de la fonction publique fédérale énumérés aux annexes I, IV et V de la Loi sur la gestion des finances publiques. Ces 86 organismes représentent 99 % des fonctionnaires fédéraux employés au 31 juillet 2021[^3].

La tendance que nous avions constatée s’est maintenue : l’utilisation du congé 699 continue de baisser (figure 1). Après avoir atteint un sommet de 1,75 million d’heures au cours de la semaine se terminant le 5 avril 2020, le nombre d’heures de congé hebdomadaires a diminué de 99 %, pour s’établir à 24 000 heures au cours de la dernière semaine de juillet 2021. Le 9 novembre 2020, le SCT a publié une nouvelle directive sur le congé 699 : il est maintenant accordé au cas par cas et en général seulement après que l’employé a utilisé d’autres congés payés applicables[^4]. Les données indiquent que pendant les quatre semaines précédentes (du 12 octobre au 8 novembre 2020), le nombre d’heures hebdomadaires de congé 699 a été relativement stable, allant de 104 000 à 129 000. Au cours des quatre semaines qui ont suivi (du 9 novembre au 12 décembre 2020), ce nombre a diminué de moitié, variant entre 60 000 et 66 000 heures par semaine. Le nombre d’heures hebdomadaires de congé est demeuré relativement stable au cours des semaines suivantes, bien qu’il ait augmenté pendant une courte période au printemps 2021. À ce moment, de nombreuses écoles ont été fermées pendant plusieurs semaines en raison de la troisième vague.

Figure 1 : Répartition hebdomadaire du congé 699

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor et calculs du DPB

Comme il est expliqué dans les rapports antérieurs, les pointes dans les données hebdomadaires sont attribuables à une tendance selon laquelle les congés sont inscrits à la fin du mois, plutôt qu’au moment où ils sont pris, et les creux sont associés à des jours fériés. Par conséquent, la ligne hachurée dans la figure 1 illustre le nombre moyen d’heures de congé par jour ouvrable, et la ligne pointillée correspond à une moyenne mobile sur quatre semaines qui représente mieux ce qu’aurait été l’utilisation hebdomadaire du congé 699 sans cette anomalie de fin de mois.

Le nombre total d’heures de congé 699 a considérablement diminué au fil des semaines, mais le nombre moyen d’heures de congé hebdomadaires par employé utilisant le congé 699 au cours d’une semaine donnée est demeuré relativement stable (environ 22 heures en moyenne). La figure 2 présente l’évolution du nombre moyen d’heures hebdomadaires de congé 699 par employé utilisant le congé. La ligne pointillée représente les heures hebdomadaires rajustées en fonction des jours fériés et ne diffère de la ligne pleine que pour les semaines où il y avait un jour férié[^5]. La semaine du 7 au 13 décembre 2020 est quelque peu exceptionnelle, les employés ayant utilisé en moyenne 43,5 heures de congé 699 au cours de cette semaine. À la fin novembre 2020, le gouvernement du Québec avait annoncé que les écoles seraient fermées du 17 au 23 décembre 2020 (soit la semaine suivant le pic inhabituel). Comme nous savons que certains organismes ne rapportaient pas toujours l’utilisation des congés dans la période où ils ont été utilisés, il est possible que des employés fédéraux vivant au Québec et prévoyant être en congé la semaine suivante pour s’occuper de leurs enfants d’âge scolaire aient entré leurs congés dans le système la semaine précédente.

Figure 2 : Heures hebdomadaires de congé 699 par employé ayant utilisé ce congé

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor et calculs du DPB

Étant donné que le nombre d’heures de congé hebdomadaires par employé n’a pas diminué de manière significative, la baisse s’explique en grande partie par une réduction du nombre d’employés utilisant le congé 699. Le nombre d’employés utilisant le congé 699 a atteint un sommet (près de 60 000) la semaine se terminant le 5 avril 2020 et n’a cessé de diminuer depuis, pour atteindre son point le plus bas (1 000) dans la dernière semaine de juillet 2021, comme le montre la figure 3. Il est également intéressant de noter dans la figure 3 que le nombre d’employés utilisant le congé 699 est moins sujet aux fluctuations de fin de mois observées quant au nombre d’heures à la figure 1.

Figure 3 : Nombre d’employés utilisant le congé 699

Source : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Comme nous l’avons souligné auparavant, de nombreux organismes ont probablement sous-déclaré l’utilisation du congé 699. En effet, chaque fois que le SCT nous a envoyé de nouvelles données, le nombre d’heures déclarées avait augmenté. Les données que le DPB a reçues du SCT le 12 octobre 2020 étaient les premières à ne présenter une hausse du nombre d’heures de congé 699 utilisées en mars 2020 par rapport aux données fournies pour la mise à jour précédente (reçues par le DPB le 27 juillet 2020). Les données les plus récentes montrent néanmoins une augmentation par rapport à la mise à jour précédente de près de 4 000 heures pour les mois d’avril, mai et juin 2020, ce qui représente toutefois une augmentation de moins de 1 % du nombre total d’heures déclarées entre avril et juin 2020. Ces données révèlent donc que les organisations mettent encore à jour les données sur l’utilisation du congé 699 par leur personnel plus d’un an après qu’ils ont pris ces congés. Sur 90 organismes, le SCT a produit des données pour seulement 62 d’entre eux en juin 2020, et ce nombre est passé progressivement à 86 à la fin novembre 2020. Il aura donc fallu huit mois à certains organismes pour faire état de l’utilisation du congé 699 au début de la pandémie.

Comme le mentionnaient les rapports précédents, le SCT n’a pas pu nous communiquer les dépenses en personnel réelles pour la période visée. Le DPB s’est basé sur les données relatives aux dépenses en personnel obtenues en réponse à la demande d’information IR0074 pour évaluer à près de 1,27 milliard de dollars le coût du congé 699 pris entre mars 2020 et juillet 2021, cotisations de retraite et autres avantages sociaux compris[^6]. Dans ce calcul, le DPB a extrapolé les coûts pour les ministères pour lesquels aucune donnée n’est disponible. À noter que des syndicats de fonctionnaires ont déposé des griefs de principe à l’endroit du gouvernement concernant la nouvelle directive entrée en vigueur en novembre 2020[^7]. Selon les résultats du litige, les coûts liés au congé 699 pour novembre 2020 et les mois suivants (voir le tableau 1) pourraient être sensiblement plus élevés. Dans l’ensemble, les coûts liés au congé 699 présentés ci-dessous n’entraînent pas de dépenses additionnelles pour le gouvernement fédéral, mais représentent plutôt des heures de production perdues. Si, par contre, les employés ont gain de cause à la suite de leurs griefs de principe, le règlement pourrait occasionner des dépenses additionnelles pour le gouvernement.

Tableau 1 : Estimation du coût du congé 699 du 15 mars 2020 au 31 juillet 2021

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor et calculs du DPB.

Note : Le nombre d’employés correspond au nombre d’employés différents qui ont demandé au moins un type de congé 699 lié à la COVID chaque mois. Le total indique le nombre d’employés différents qui ont demandé au moins un type de congé 699 lié à la COVID depuis le 15 mars 2020 et n’égale pas la somme des chiffres mensuels, puisque les mêmes employés peuvent avoir utilisé le code plusieurs fois au cours de la période.

Le coût total indiqué au tableau 1 représente une augmentation de 8 % par rapport à notre mise à jour publiée le 2 mars 2021. Cette hausse est attribuable à l’ajout de huit mois de données (de décembre 2020 à juillet 2021). Nous disposons également de suffisamment de données maintenant pour estimer le coût total pour l’exercice 2020-2021, soit 1 028 millions de dollars.

Comme l’indiquaient nos rapports antérieurs, l’Agence du revenu du Canada (ARC) compte pour la majeure partie des congés 699, soit (au 31 juillet 2021) 43 % du coût total depuis le début de la pandémie. Le tableau 2 dresse une liste des cinq organismes ayant le nombre le plus élevé d’heures utilisées par mois et leur pourcentage respectif du total des heures. L’ARC et le Service correctionnel du Canada sont les deux seuls organismes à figurer parmi cette liste à tous les mois depuis le début de la pandémie. L’Agence des services frontaliers du Canada y figure 15 fois, et le ministère de la Défense nationale, 14 fois, sur un total de 17 mois. La plupart des ministères ont déclaré le total d’heures le plus élevé en avril 2020 (18) ou en mai 2020 (37). Seulement sept ministères ont déclaré un plus grand nombre d’heures utilisées en juin 2020 qu’en avril ou mai, et deux ont signalé plus d’heures en juillet 2020 que tout autre mois.

Tableau 2 : Ministères comptant le plus grand nombre d’heures de congé 699 utilisées – heures et pourcentage du nombre total d’heures

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor et calculs du DPB.

Comme on pouvait s’y attendre, les organismes ayant les nombres d’heures de congé 699 utilisées les plus élevés sont en général ceux qui comptent le plus grand nombre d’employés. Pour ce qui est de l’intensité de l’utilisation, cependant, certaines petites entités ont déclaré un nombre plus élevé d’heures de congé 699 par employé. Le tableau 3 présente le nombre moyen d’heures de congé 699 utilisé par employé pour les dix organismes affichant l’utilisation la plus intensive. Pour obtenir le nombre moyen d’heures par employé, le DPB a additionné toutes les heures de congé 699 utilisées entre le 15 mars 2020 et le 31 juillet 2021 et les a divisées par le nombre d’employés distincts ayant utilisé le code 699 au moins une fois au cours de cette période. À noter que la moyenne pour l’ensemble de la fonction publique est de 167 heures par employé. Par conséquent, les dix organismes au tableau 3 sont tous au-dessus de la moyenne. En particulier, le Bureau du secrétaire du gouverneur général fait quelque peu figure d’exception, les heures qu’il a déclarées étant près de quatre fois plus élevées que celles de l’organisme figurant au deuxième rang et plus de six fois plus élevées que la moyenne à l’échelle de la fonction publique.

Tableau 3 : Nombre moyen d’heures de congé 699 par employé ayant utilisé le code 699 au moins une fois (entre mars 2020 et juillet 2021) – Les dix organismes en tête de liste

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor et calculs du DPB.

Le tableau 4 fournit une autre mesure de l’intensité en ce qui concerne le coût du congé 699 divisé par les dépenses en personnel[^8]. Au plus fort de l’utilisation du congé 699 en avril et mai 2020, on peut voir que l’Agence du revenu du Canada, la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada et Anciens Combattants Canada étaient les trois ministères affichant l’utilisation la plus intensive. Toutefois, pour l’ensemble de l’échantillon de données (de mars 2020 à juillet 2021), le Bureau du secrétaire du gouverneur général est toujours celui qui a le plus utilisé le congé 699 (ce coût représentant 11 % de l’ensemble des dépenses en personnel au cours de la même période), suivi par l’Agence du revenu du Canada (9 %) et la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (6 %).

Tableau 4 : Coût de l’utilisation du congé 699 en tant que pourcentage des dépenses en personnel

Sources : Secrétariat du Conseil du Trésor et calculs du DPB.

Enfin, la figure 4 présente la ventilation des heures de congé 699 par type (congés pour des raisons liées à la technologie, congés de maladie, congés pour des raisons familiales, etc.) [^9]. Si l’on exclut les heures pour lesquelles le motif n’est pas fourni, les limitations de travail formaient le motif principal d’utilisation du congé 699 au début de la pandémie (avril et mai 2020), suivies des soins familiaux. Dans les mois suivants (de juin à septembre 2020), les soins familiaux étaient le motif principal lié à l’utilisation du congé 699 (représentant entre 26 % et 34 % de tous les congés 699). En octobre 2020, la maladie était devenue le motif principal, représentant 29 % de tous les congés 699 pour ce mois. Puis, en novembre 2020, une nouvelle catégorie, personne à risque élevé, a été créée[^10]. Les mois suivants, la maladie et le risque élevé étaient au premier rang des motifs invoqués, sauf en juin 2021, où les soins familiaux ont légèrement pris le dessus (35 % par rapport à 34 %). Depuis le début de la pandémie, les limitations de travail représentent que 40 % de toutes les heures de congé consignées, suivi des soins familiaux (31 %), de la technologie (16 %), de la maladie (11 %) et du risque élevé (3 %).

Figure 4 : Ventilation mensuelle du congé 699 par type

Source : Secrétariat du Conseil du Trésor.

Mis ensemble, la limitation de travail et la technologie représentent plus de la moitié de tous les congés 699 depuis le début de la pandémie, ce qui semble indiquer que de nombreux organismes fédéraux étaient mal préparés à un passage au télétravail. Il est également inquiétant de constater que la technologie représente encore en moyenne 8 % de l’ensemble des congés 699 pris depuis mars 2021, plus d’un an après le début de la pandémie. Dans le cas des Opérations des enquêtes statistiques (qui relèvent de Statistique Canada), la technologie représente plus de 70 % de tous les congés 699 pris chaque mois depuis octobre 2020.

Il vaut également la peine de noter que, bien que la limitation de travail ait été la cause de la plupart des heures de congé 699 prises, pour les mois d’avril à octobre 2020, plus de la moitié des organismes pour lesquels une ventilation par motif a été fournie ont indiqué que les soins familiaux étaient la principale raison du congé 699. L’ARC a été un gros utilisateur du congé 699 au début de la pandémie, avec toutes les vérifications des contribuables en suspens (ce qui relève de la limitation du travail), ce qui peut expliquer pourquoi la limitation de travail était la principale cause de toutes les heures dans l’ensemble de la fonction publique.

Le DPB continuera de suivre l’utilisation de congés liés à la COVID-19 dans la fonction publique fédérale.