Économies liées aux prestations de cannabis à des fins médicales : note sur l'estimation du gouvernement

Économies du budget de 2025

Avant le budget de 2025, le programme de cannabis à des fins médicales indemnisait les clients admissibles d’Anciens Combattants Canada jusqu’à concurrence de 8,50 \$ par gramme de cannabis thérapeutique[^1]. Le budget de 2025 a abaissé le taux de remboursement maximal à 6 $ par gramme à compter du 1er avril 2026, réduisant ainsi les dépenses du gouvernement d’environ 4,4 milliards de dollars sur la période de quatre ans s’échelonnant de 2026-2027 à 2029-2030. Le tableau 1 présente les économies escomptées, soit 4,2 milliards de dollars attribuables à la réduction des remboursements aux vétérans des Forces armées canadiennes (le « volet ACC ») et 0,2 milliard de dollars attribuables à la réduction des remboursements aux membres de la GRC.

Les sections suivantes de la présente note portent sur le volet ACC, car l’explication du calcul comptable est identique pour le volet GRC.

Contexte du cannabis à des fins médicales

Partant d'un seul vétéran en 2007, ACC a remboursé les vétérans des FAC admissibles et les membres de la GRC pour l'utilisation du cannabis à des fins médicales comme traitement de la douleur et indemnisation liée à leur service ou emploi. [^2] Une politique officielle a été présentée en 2016 et elle a été révisée en 2019 à la suite de l’adoption de la Loi sur le cannabis et de ses règlements d’application en 2018. La politique indemnise les vétérans admissibles pour un maximum de trois grammes de cannabis thérapeutique par jour, sous forme de cannabis séché ou de son équivalent[^3]. Les clients qui en ont besoin pourraient demander d’augmenter leur limite quotidienne en fournissant des documents médicaux à l’appui.

Le tableau 2 présente l’utilisation du CFM et les montants de remboursement publiés par ACC, accompagnés des calculs des ratios d’utilisation et de remboursement par le BDPB. Les données montrent une croissance rapide du nombre de clients servis et de l’utilisation par client servi, ce qui a mené à des dépenses totales du programme qui devraient plus que doubler de 2021-2022 à 2025-2026. La modélisation effectuée par ACC et le Bureau de l’actuaire en chef prévoit qu’un plus grand nombre de clients seront servis à l’avenir à mesure que les taux d’utilisation du cannabis à des fins médicales augmenteront et, incidemment, feront augmenter davantage les dépenses totales du programme.

Il convient de noter que, bien que la quantité maximale quotidienne et le taux de remboursement de trois grammes par jour à 8,50 $ par gramme représentent un maximum annuel de 9 307,50 \$, les données actuarielles montrent qu’environ les deux tiers des clients ont reçu l’approbation d’une indemnisation pour le maximum de trois grammes par jour, et qu’un quart des clients supplémentaire avait été approuvé pour plus de trois grammes par jour, ce qui est permis avec une justification médicale appropriée. Cela pourrait raisonnablement faire en sorte que le remboursement annuel moyen par client dépasse le maximum calculé, et appuie davantage l’hypothèse selon laquelle l’utilisation augmente.

Évaluation actuarielle

Pour comprendre les économies que le gouvernement prévoit de réaliser grâce à la réduction du taux de remboursement, il faut tenir compte de l’évaluation actuarielle préparée par le BAC. Le BAC produit des évaluations actuarielles des régimes de prestations du gouvernement, comme le programme de CFM, lesquelles sont incluses dans les Comptes publics et servent à appuyer la prise de décisions.

Événement déclencheur : événement qui mènera ultimement à la présentation d’une demande de remboursement valide. Chaque événement déclencheur entraîne des coûts pour le gouvernement, car il devra verser des prestations aux clients à l’avenir.

Valeur actuarielle actuelle : calcul de la valeur actualisée en tenant compte de facteurs actuariels, comme les intérêts, la mortalité et l’évolution des pertes définitives.

Obligation au titre des prestations constituées (OPC) : valeur actuarielle actuelle des prestations qui devront être versées, selon les prévisions, pour régler toutes les demandes de remboursement découlant d’événements déclencheurs qui se sont produits depuis la création du régime jusqu’à la date de l’évaluation. Il s’agit d’un passif pour le gouvernement et il est évalué sur une base régulière par le BAC.

Coût de service : valeur actuarielle actuelle de toutes les demandes de remboursement découlant d’événements déclencheurs qui devraient être présentées au cours de l’exercice visé par l’étude.

Frais d’intérêt prévus : cumul des intérêts sur une période d’un an. Les OPC ont été additionnées pour toutes les années de paiements prévus en utilisant un facteur d’actualisation pour tenir compte de la valeur temporelle de l’argent, de sorte que le report du montant entraîne des frais d’intérêt.

Prestations prévues : paiements au comptant pour les demandes de remboursement réelles par exercice. Les prestations prévues réduisent l’OPC.

Comptabilité fondée sur des événements : le nombre estimatif d’événements déclenchant une demande de prestations est l’unité de base qui détermine le passif estimatif encouru pour chaque période de couverture du programme.

À un niveau général, les économies attendues du gouvernement ont été calculées en cinq étapes :

1. Estimer l’Obligation au titre des prestations constituées (OPC) au 31 mars 2026.
2. Réduire l’OPC d’un montant égal aux économies découlant de la réduction du taux de remboursement.
3. Comptabiliser les économies découlant de la réduction de l’OPC au cours d’une période ultérieure.
4. Estimer les coûts supplémentaires qui ne sont pas inclus dans l’OPC pour chaque année de service supplémentaire (c’est-à-dire les événements prévus au cours des exercices 2026-2027, 2027-2028, etc.).
5. Réduire les coûts pour chaque année d’un montant égal aux économies totales calculées ci-dessus.

L’OPC représente des demandes de remboursement pour des événements qui se sont déjà produits, tandis que les coûts de service représentent des demandes de remboursement qui devraient être présentées dans les années à venir. Les économies découlant de la réduction du taux de remboursement proviennent du bassin de fonds (OPC) réservé dans le cadre financier du gouvernement pour les événements déclencheurs de demandes de remboursement qui ont déjà eu lieu, du montant fondé sur le taux précédent de 8,50 $ par gramme au taux réduit à 6 $ par gramme[^4]. Le tableau 3 présente à la fois l’OPC et la réduction de l’OPC découlant de la modification du régime.

L’OPC est la valeur actuarielle actuelle à la date d’évaluation du 31 mars 2026 de tous les remboursements que les clients recevront en fin de compte à la suite d’événements (c.‑à-d. blessures pendant le service ou l’emploi) qui ont déjà eu lieu. L’OPC, qui est légèrement supérieure à 14 milliards de dollars, peut sembler élevée, mais elle doit tenir compte d’une vie entière de remboursements pour les demandeurs qui ont déjà présenté une demande de remboursement et ceux qui ont été blessés, mais qui n’ont pas encore présenté une demande[^5]. Ce dernier groupe constitue la provision pour sinistres survenus, mais non déclarés (SMND), soit des fonds mis de côté pour les réclamations qui n’ont pas encore été présentées, mais qui le seront éventuellement. Dans le cas des programmes d’indemnité pour blessure, comme le programme de CFM, il peut y avoir de longs délais entre la déclaration, les évaluations et le règlement. Par conséquent, les provisions pour SMND importantes exigent une évaluation actuarielle pour estimer le taux de réclamations et les montants réclamés au fil du temps.

Cette réduction ponctuelle de l’OPC sera comptabilisée conformément aux normes comptables pour le secteur public au moyen d’un traitement d’amortissement accéléré. Chaque année, l’évaluation de régimes de prestations comme le programme de CFM génère un gain actuariel ou une perte actuarielle (G et P) principalement en raison des variations des taux d’intérêt. Si les G et P de chaque année étaient comptabilisés immédiatement, il pourrait y avoir d’importantes fluctuations dans la situation financière du gouvernement qui rendraient l’interprétation et la gestion difficiles. Par conséquent, les G et P sont répartis (c.-à-d. amortis) comme un montant annuel selon la comptabilité d’exercice et sont gérés par le Secrétariat du Conseil du Trésor pour le compte du Bureau du contrôleur général du Canada. Lorsqu’une modification du régime permet de réaliser des économies ponctuelles, comme c’est le cas pour le programme de CFM, elles sont comptabilisées de manière à annuler les G et P actuariels plus anciens de chaque année jusqu’à ce que les économies soient annulées[^6].

Le tableau 4 présente l’estimation du BDPB de l’amortissement de la réduction de l’OPC, le total correspondant au montant de 3,65 milliards de dollars indiqué au tableau 3. Dans le contexte du budget de 2025, les montants pour la période de quatre ans allant de 2026-2027 à 2029-2030 qui totalisent 2,8 milliards de dollars sont la partie comptabilisée.

Chaque nouvelle année de couverture du régime ajoute un coût de services et un coût d’intérêt prévu, ce qui augmente l’OPC à la date de fin du nouvel exercice et les paiements au comptant effectués cette année-là, qui sont présentés comme des prestations prévues, sont déduits de celles-ci. Le coût de service représente les demandes de remboursement qui devraient être présentées dans les années à venir, en regard desquelles le gouvernement doit réserver des fonds supplémentaires pour des déboursés éventuels, et il s’ajoute à l’OPC. Le coût d’intérêt prévu correspond au cumul des intérêts sur l’OPC, car l’OPC est évaluée en fonction de la valeur actualisée au moyen d’un taux d’actualisation qui tient compte de la valeur temporelle de l’argent. Les ajouts annuels à l’OPC, ainsi que les réductions correspondantes, résultant de la modification du régime, sont présentés dans le tableau 5.

Le tableau 6 montre les décaissements annuels qui représentent les remboursements réellement versés, avec et sans la réduction du taux de remboursement. Ces décaissements sont la principale entrave à la compréhension des dépenses annuelles relativement faibles pour le programme de CFM qui entraînent les économies importantes de 4,4 milliards de dollars découlant de la modification. Le cadre financier du gouvernement est géré selon la méthode de la comptabilité d’exercice, qui doit tenir compte du flux de paiements prévus à vie pour chaque client admissible, qu’il ait présenté une demande de remboursement ou qu’il ne l’ait pas encore fait. Cela se traduit par un montant beaucoup plus élevé pour l’OPC ainsi que pour le coût annuel de service et le cumul prévu des frais d’intérêt, ce qui entraîne des milliards de dollars d’économies même lorsque les décaissements annuels ne diminuent que de l’ordre de quelques centaines de millions de dollars.

Enfin, le tableau 7 présente les économies totales présentées plus haut dans le tableau 1, avec une ventilation par composante dont il est question dans cette section.