Aperçu du financement et des dépenses des services de police des Premières Nations et des Inuits

Résumé

Le 24 septembre 2025, le Comité permanent des affaires autochtones et du Nord a demandé au DPB de préparer une recherche et une analyse comparative des services de police autochtones fournis par le Programme des services de police des Premières Nations et des Inuits (PSPPNI) et les services de police non autochtones.

La police autochtone est un sujet complexe et délicat. Une analyse comparative adéquate des coûts liés à la prestation de services de police dans les collectivités des Premières Nations et les collectivités inuites doit prendre en compte plusieurs facteurs. Compte tenu du délai relativement court pour fournir un rapport au comité et du temps considérable qu’il a fallu pour déterminer la disponibilité des données puis les obtenir de Sécurité publique Canada, le présent rapport ne tente pas de fournir une analyse comparative des services de police autochtones par rapport aux services de police non autochtones. Il examine plutôt les tendances en matière de financement et de dépenses du PSPPNI et du Programme des installations de services de police des Premières Nations et des Inuits (PISPPNI) ainsi que quatre services de police autogérés des Premières Nations et des Inuits.

Entre 2015-2016 et 2024-2025, le financement prévu pour le PSPPNI est passé de 123 millions de dollars à 344 millions de dollars, et à 395 millions de dollars si on inclut le PISPPNI. Depuis 2015-2016, le financement a augmenté à un taux annuel moyen de 12,3 %. Les plus fortes augmentations ont été observées à partir de 2018-2019 à la suite de l’introduction du PISPPNI et d’un escalateur de 2,75 % ainsi qu’après le budget de 2021 qui a annoncé des fonds supplémentaires pour le PSPPNI et le PISPPNI.

Malgré les ressources supplémentaires demandées par les services de police des Premières Nations et des Inuits, l’augmentation du financement à la suite du budget 2021 a résulté en des fonds non utilisés. Ceci s’explique par les difficultés rencontrées par les partenaires provinciaux et territoriaux pour fournir leur part du financement nécessaire à la mise en œuvre des engagements de financement fédéral élargis. Ces difficultés étaient en partie causées par une mauvaise harmonisation des cycles de financement.

Un échantillon de quatre services de police autogérés des Premières Nations et des Inuits montre des variations importantes dans le financement et les dépenses par habitant. On observe généralement un financement par habitant plus élevé dans les communautés qui ne sont pas desservies par des routes praticables toute l'année. Entre 2015-2016 et 2023-2024, les augmentations du financement de ces services de police ont varié de 40 % à 323 %, tandis que l'enveloppe globale du programme a augmenté d'environ 170 %.

La plupart des intervenants sont d’avis qu’il faut élaborer une loi fédérale qui reconnait les services de police des Premières Nations comme un service essentiel pour pallier le manque de ressources et améliorer la prévisibilité du financement. Le gouvernement fédéral s’était engagé à déposer une telle loi, mais le ministre de la Sécurité publique souhaite obtenir un financement avant de la présenter. Les coûts de financement des services de police des Premières Nations et des Inuits qui découleraient de l’introduction d’une telle loi ne sont présentement pas connus.

À la suite de l’adhésion du Service de police Nishnawbe Aski à la Loi sur la sécurité communautaire et les services policiers de l’Ontario, les ressources jugées nécessaires pour fournir les niveaux de service adéquats ont doublé (passant d’environ 260 policiers à un objectif de 500 policiers). Pour couvrir 52 % du coût de cette augmentation prévue, il faudrait davantage de financement que celui actuellement disponible dans l’enveloppe du PSPPNI. Si tous les services de police des Premières Nations et des Inuits étaient considérés comme des services essentiels, le PSPPNI aurait néanmoins besoin d’un financement supplémentaire significatif, même si tous n’auraient pas nécessairement besoin du double des ressources.

Contexte

En réponse à une demande du Comité permanent des affaires autochtones et du Nord, le présent rapport fournit une analyse des tendances de financement et de dépenses des services de police financés par le Programme des services de police des Premières Nations et des Inuits (PSPPNI).

La police autochtone est un sujet complexe et délicat. Une analyse comparative adéquate des coûts liés à la prestation de services de police dans les communautés des Premières Nations et dans les communautés inuites doit prendre en compte des facteurs tels que l’éloignement et la géographie, les besoins culturels uniques, le traumatisme historique, le volume d’appels et les indices de gravité de la criminalité plutôt que des mesures simples telles que le nombre de policiers en fonction de la taille de la population. Compte tenu du délai restreint pour faire rapport au comité et du temps considérable qu’il a fallu pour discuter de la disponibilité des données puis de les obtenir de Sécurité publique Canada, le présent rapport ne tente pas de fournir une analyse comparative des services de police autochtones par rapport aux services de police non autochtones[^1].

Le PSPPNI est un programme de contribution administré par Sécurité publique Canada depuis 1991-1992 et soutient des services de police et de sécurité communautaire culturellement appropriés et réactifs dans environ 450 collectivités des Premières Nations et collectivités inuites à l’échelle du Canada. Il finance les accords de services de police négociés entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux ou territoriaux pour les services de police dans les communautés des Premières Nations ou les communautés inuites[^2]. Les affaires autochtones relèvent du gouvernement fédéral, mais les provinces et les territoires sont responsables de l’administration de la justice et jouent un rôle central dans la réglementation et le financement des services de police dans les communautés des Premières Nations et dans les communautés inuites[^3]. Dans le cadre du PSPPNI, les coûts admissibles des accords de services de police sont partagés selon un ratio de 52 % pour le gouvernement fédéral et de 48 % pour le gouvernement provincial/territorial[^4]. Le financement octroyé par l’entremise du FNIFPP soutient actuellement deux principaux types d’accords de services de police : les Accords de services pour un service de police autogéré (SPA) et les ententes communautaires tripartites (ECT)[^5].

Le Programme des installations de services de police des Premières Nations et des Inuits (PISPPNI) a été annoncé le 15 novembre 2018[^6]. Il s’agit d’un programme de contribution administré par Sécurité publique Canada qui fournit des fonds pour réparer, rénover et remplacer les installations des services de police dans les communautés des Premières Nations et les communautés inuites[^7]. Il respecte le même ratio de partage des coûts que le PISPPNI (52 % pour le gouvernement fédéral et 48 % pour le gouvernement provincial/territorial), reflétant l’intérêt partagé en matière de services de police dans les communautés des Premières Nations et les communautés inuites. Le PISPPNI devrait prendre fin en 2028-2029[^8].

Analyse

Dépenses prévues comparativement aux dépenses réelles

Entre 2015-2016 et 2024-2025, le financement prévu pour le Programme des services de police des Premières Nations et des Inuits (PSPPNI) est passé de 123 millions de dollars à 344 millions de dollars, et à 395 millions de dollars si on inclut le Programme des installations de services de police des Premières Nations et des Inuits (PISPPNI). Depuis 2015-2016, le financement a augmenté à un taux annuel moyen de 12,3 %. Les plus fortes augmentations ont été observées à partir de 2018-2019 à la suite de l’introduction du PISPPNI et d’un escalateur de 2,75 % ainsi qu’après le budget de 2021 qui a annoncé des fonds supplémentaires pour le PSPPNI et le PISPPNI.

La figure 1 montre qu’après l’augmentation de financement annoncée dans le budget de 2021, les dépenses réelles n’ont pas suivi le niveau des dépenses prévues, à la fois pour le PSPPNI et le PISPPNI[^9]. Les fonds non utilisés ont été reportés à des années subséquentes.

Bureau du directeur parlementaire du budget

Bureau du directeur parlementaire du budget

Les dépenses réelles et prévues proviennent des plans et des rapports ministériels de Sécurité publique Canada.

Public Safety Canada notes that recent differences between actual and planned spending for FNIPP are due to challenges faced by provincial-territorial partners in securing their required cost-share funding to implement expanded federal funding commitments, in part because of a misalignment of funding cycles. This caused funding through FNIPP to be carried forward to future years. In 2021-22, the higher spending than planned, was attributed to new funding received through Supplementary Estimates.[^10]

A recent evaluation of FNIPFP highlights delays in approvals within Public Safety Canada resulted in the misalignment of funding cycles at the provincial level as a cause of the funding being underspent. Other factors include the COVID-19 pandemic, short construction seasons in remote communities and a lack of project management expertise at Public Safety Canada and within communities.[^11]

Services de police des Premières Nations et des Inuits sélectionnés

Le DPB et Sécurité publique Canada ont convenu d’un échantillon sélectionné de quatre services de police des Premières Nations et des Inuits dans le cadre des accords de services de police autogérés (SPA) qui étaient représentatifs de différents emplacements géographiques. Pour maintenir l’anonymat, les noms des services de police, les régions où ils se trouvent et leur taille ne sont pas indiqués. Un code de SPA1 à SPA4 leur a été attribué aléatoirement.

En vertu des accords de SPA, les communautés sont autorisées, dans le cadre d’un accord de financement à durée limitée, à reporter les fonds non dépensés restants à la fin de chaque exercice pour les utiliser au cours de l’exercice suivant. Cette disposition en matière de financement peut entraîner des différences entre le financement total disponible et le financement dépensé au cours d’un exercice.

La figure 2 révèle une certaine variation du financement par habitant entre les services de police et leur emplacement. Deux des trois services de police recevant le plus de financement par habitant se trouvent dans des communautés n’ayant aucun lien routier à l’année à un centre urbain. Ils doivent donc assumer des coûts de transport plus élevés. Le troisième service de police se trouve dans une communauté située à proximité d’un centre urbain. La zone géographique du territoire où les policiers mènent leurs activités est un facteur dans l’allocation des fonds, mais ce n’est que l’un des nombreux critères utilisés dans le cadre du PSPPNI.

À l’exception du SPA2, le financement par habitant en 2023-2024 était en moyenne de 2 400 $ pour chacun des services de police de notre échantillon.

Bureau du directeur parlementaire du budget

Sécurité publique Canada

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Sécurité publique Canada

Le financement inclut les contributions à travers le PSPPNI, mais exclut les fonds obtenus d’autres sources.

La zone géographique pour les communautés desservies par les services de police des Premières Nations et des Inuits sélectionnés est définie par Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada. Zone géographique 1 : La communauté est située à moins de 50 km du centre urbain le plus proche auquel elle a un accès routier pendant toute l’année; et zone géographique 4 : La communauté n’a pas d’accès routier pendant toute l’année à un centre de services.

La figure 3 présente la croissance annuelle des dépenses et du financement des services de police sélectionnés ainsi que l'enveloppe fédérale totale du FNIPP. De 2015-2016 à 2023-2024, les augmentations de financement ont varié d'une communauté à l'autre, allant de 40 % à 323 % au cours de cette période, tandis que l'enveloppe totale du FNIPP a augmenté de 170 %. Cependant, à partir de 2021-2022, ces services de police ont dépensé en moyenne 12 % de moins que le financement dont ils disposaient dans le cadre des accords.

Le gouvernement fédéral a annoncé dans le budget 2021 un financement supplémentaire pour le PSPPNI afin de stabiliser les services de police existants et d'étendre le programme à de nouvelles communautés des Premières Nations et inuites à partir de 2022-2023. L'impact de cette annonce se reflète dans l'augmentation du financement global du PSPPNI.

Cette augmentation du PSPPNI a été annoncée pour l’ajout de policiers dans le cadre des accords existants, afin de soutenir les communautés qui souhaitent rejoindre un service de police autogéré des Premières Nations et des Inuits existants, et de renforcer les budgets des services de police. La plupart des communautés sélectionnées ont effectivement bénéficié d'une augmentation de leur financement annuel à un moment donné depuis cette annonce. Cependant, le SPA4 est le seul service de police dont le financement à travers le PSPPNI a dépassé la croissance de l'enveloppe du programme. L'augmentation pour le SPA4 est principalement due au doublement de son financement entre 2022-2023 et 2023-2024, ce qui l’a amené au même niveau de financement par habitant que ceux du SPA1 et du SPA3 (figure 2).

Bureau du directeur parlementaire du budget

Sécurité publique Canada

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Sécurité publique Canada

Le financement et les dépenses réelles des services de police des Premières Nations et des Inuits, et l’enveloppe du PSPPNI sont indexés sur le financement annuel de 2015-2016. Le financement inclut les contributions à travers le PSPPNI, mais exclut les fonds obtenus d’autres sources.

La zone géographique pour les communautés desservies par les services de police des Premières Nations et des Inuits sélectionnés est définie par Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada. Zone géographique 1 : La communauté est située à moins de 50 km du centre urbain le plus proche auquel elle a un accès routier pendant toute l’année; et zone géographique 4 : La communauté n’a pas d’accès routier pendant toute l’année à un centre de services.

Dispositions relatives au financement

Selon les modalités du PSPPNI, la répartition des coûts entre le gouvernement fédéral (52 %) et les gouvernements provinciaux et territoriaux (48 %) reflète l’intérêt partagé en matière de services de police dans les communautés des Premières Nations et les communautés inuites. Toutefois, cet accord ne garantit pas un paiement complet de toutes les dépenses admissibles liées aux services de police[^12]. De plus, bien que les fonds non dépensés puissent être reportés à l'exercice financier suivant, ce type d'accord peut entraîner une certaine incertitude, car le financement dépend d'accords de contribution à durée limitée.

Bien qu’il y ait eu une augmentation constante du financement depuis 2015-2016, les services de police des Premières Nations et des Inuits affirment toujours qu’ils sont sous-financés et l’incertitude entourant le financement des programmes mène à des accords de contribution à court terme, ce qui entrave la planification à long terme. La plupart des intervenants s’accordent pour dire qu'il est nécessaire d'adopter une loi fédérale qui reconnaisse les services de police des Premières Nations comme un service essentiel afin de combler le déficit de financement[^13]. Bien que le gouvernement fédéral se soit précédemment engagé à présenter un tel projet de loi dans le budget 2021 (et l'ait réitéré dans le budget 2022), le ministre de la Sécurité publique souhaite obtenir un financement avant son introduction[^14]. Les coûts de financement qui découleraient d’une telle loi ne sont présentement pas connus.

Récemment, la Commission du Service de police Nishnawbe Aski (NAPS) a choisi d’adhérer à la Loi sur la sécurité communautaire et les services policiers de l’Ontario, afin de combler les lacunes qu’elle a identifiées au sein de son service de police dans le cadre du PSPPNI[^15]. À la suite de cette décision, les niveaux de service ont été réévalués et il a été déterminé que le nombre de policiers devrait doubler[^16]. Pour couvrir le coût de cette augmentation prévue, il faudrait davantage de financement que celui actuellement disponible dans l’enveloppe du PSPPNI. Bien que NAPS soit le plus grand service de police des Premières Nations au Canada, il n’est qu’un des neuf services de police autogérés des Premières Nations en Ontario qui reçoivent du financement à travers le PSPPNI. Si d’autres services de police des Premières Nations et des Inuits venaient à augmenter leur niveau de service en fonction de leurs besoins propres, ils feraient probablement face au même manque de fonds disponibles. Néanmoins, ils n’auraient pas nécessairement tous besoin du double des ressources.