Mise à jour sur les dépenses militaires du Canada et l’objectif de dépenses de 2 % de l’OTAN

Le Canada fait partie de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) depuis sa création, en 1949. La mission de l’OTAN est de « garantir la liberté et la sécurité de ses membres par des moyens politiques et militaires »[^1]. Le gouvernement du Canada décrit l’OTAN comme la « pierre angulaire de la politique du Canada en matière de sécurité et de défense »[^2].

Tous les États membres ont convenu de deux règles pour le financement des dépenses militaires : d’abord, ils doivent consacrer annuellement au moins 2 % de leur PIB à la défense; ensuite, ils doivent allouer au moins 20 % de leur budget de défense à l’acquisition de nouvel équipement[^3]. Selon l’OTAN, ces règles visent à la fois à démontrer la capacité militaire générale de l’Alliance à atteindre ses objectifs et la capacité des États membres à montrer leur « volonté politique »[^4]. Comme on peut le voir dans le dernier rapport de l’OTAN sur les dépenses de défense des États membres, le Canada n’a pas atteint ces pourcentages et ne prévoit pas les atteindre au cours des 11 exercices financiers allant de 2014-2015 à 2024-2025[^5].

L’OTAN entend par dépenses militaires totales : « un paiement effectué par un gouvernement national (à l’exclusion d’autorités régionales, locales ou municipales) dans le but exprès de répondre aux besoins des forces armées du pays, des Alliés ou de l’Alliance ». Cette définition est suivie de la précision suivante : « [l’]expression "besoins de l’Alliance" désigne ici les besoins à satisfaire au moyen du financement commun de l’OTAN ou de certains fonds d’affectation spéciale gérés par l’Organisation ». Dans le cas du Canada, les Forces armées canadiennes et le ministère de la Défense nationale correspondent à cette définition, tout comme certains volets d’Anciens combattants Canada. Les volets pertinents d’autres forces peuvent aussi s’y ajouter à condition que ces forces aient reçu une formation en tactiques militaires et qu’elles soient adéquatement équipées pour être déployées à l’extérieur du pays conjointement avec les forces armées, comme des éléments de la Garde côtière canadienne[^6]. Certaines dépenses relatives aux forces armées et à la défense du pays sont explicitement exclues de la définition de l’OTAN; elles comprennent entre autres les dépenses pour la protection civile, la planification d’urgence et les paiements effectués par des administrations infranationales.

Les prévisions du directeur parlementaire du budget (DPB) en matière de dépenses militaires, conformément à la définition de l’OTAN, comprennent deux éléments : les dépenses d’acquisition d’équipement majeur et celles dans toutes les autres catégories, appelées « autres ». Les dépenses autres englobent les montants de 2023-2024 pour la Défense nationale et les prévisions sont faites d’après la croissance du PIB nominal établie par le DPB. Les montants relatifs à l’équipement majeur sont établis d’après le profil des dépenses annuelles en capital de la Défense nationale en tenant compte du rapport historique entre les dépenses en capital et celles pour l’acquisition d’équipement majeur dans le cadre de l’OTAN, de même que d’un écart de 25 % entre les dépenses annuelles en capital prévues et réelles de la Défense nationale. Le DPB a utilisé un écart de 25 % entre les dépenses en capital prévues et réelles parce qu’il représente l’écart annuel le plus faible depuis l’application de la politique de défense Protection, sécurité, engagement en 2017-2018. Le DPB a opté pour cet écart en présumant que le conflit en Ukraine et la volonté politique accrue des États membres de l’OTAN vont se traduire par le déploiement d’efforts supplémentaires pour respecter les dépenses en capital prévues.

Le DPB prévoit que les dépenses militaires du Canada vont passer de 1,29 % du PIB en 2024-2025 à un sommet de 1,49 % du PIB en 2025-2026 avant de baisser et de se stabiliser à 1,42 % d’ici 2029-2030. Cela représente un total de 39,0 milliards en 2024-2025 à un total de 52,2 milliards en 2029-2030. Bien que l’on prévoie que le premier élément, c’est-à-dire le total des dépenses militaires annuelles, n’atteigne pas la cible d’au moins 2 %, le deuxième élément, soit des dépenses d’au moins 20 % pour l’acquisition d’équipement majeur, sera conforme aux attentes, voire les dépassera, à compter de 2025-2026 d’après les hypothèses du DPB.

La différence entre les prévisions du DPB et celles de la Défense nationale est essentiellement due à deux facteurs. D’abord, le DPB prévoit une acquisition d’équipement majeur plus modeste que la Défense nationale, puisque l’expérience récente et divers rapports du DPB laissent présager d’importants risques de retard et de sous-utilisation des budgets. Ensuite, les prévisions de la Défense nationale s’appuient sur les prévision du PIB nominal de l’OCDE utilisées par l’OTAN. Le DPB a plutôt tendance à établir ses propres prévisions du PIB nominal, qui sont très proches de celles du ministère des Finances.

Bureau du directeur parlementaire du budget

Ministère de la Défense nationale

Organisation du Traité de l’Atlantique Nord

Bureau du directeur parlementaire du budget

Ministère de la Défense nationale

Organisation du Traité de l’Atlantique Nord

La ligne pointillée en gras correspond à la cible de 2 % du PIB de l’OTAN. La Défense nationale utilise le PIB prévu par l’OCDE, tandis que le DPB utilise sa propre prévision du PIB.