Évaluation par la DPB de la Mise à jour économique du printemps : cibles budgétaires et viabilité financière (révisé)

Cibles budgétaires

Contexte

Dans sa mise à jour économique du printemps (MEP), le gouvernement a réaffirmé son engagement à l’égard de ses deux cibles budgétaires présentées pour la première fois dans le budget de 2025 :

• Maintenir un ratio du déficit au produit intérieur brut (PIB) à la baisse;
• Équilibrer les dépenses de fonctionnement et les revenus d’ici 2028-2029.

Dans le Cadre de budgétisation des investissements en capital établi par le gouvernement dans le budget de 2025, on distingue les dépenses de fonctionnement des dépenses liées aux investissements en capital. Les investissements en capital désignent de manière générale les dépenses, ainsi que certaines mesures fiscales, qui favorisent la formation de capital dans les secteurs public et privé, notamment les infrastructures, les grands projets d’acquisition d’équipements et de capacité de défense, la recherche et le développement, les stocks, les transferts en capital et certaines dépenses fiscales. Les autres dépenses sont considérées comme des dépenses de fonctionnement courantes. Dans ce cadre, les emprunts ne seront autorisés que pour les investissements en capital après l’exercice 2028-2029, tandis que les dépenses de fonctionnement devront être financées par les recettes courantes.

Évaluation

Les projections de la MEP indiquent que le gouvernement est en voie de respecter ses deux cibles budgétaires.

Le ratio du déficit au PIB devrait reculer, passant de 2,1 % en 2025-2026 à 1,4 % d’ici 2030-2031. Par rapport au budget de 2025, ce ratio s’est légèrement amélioré, reflétant les révisions à la hausse du PIB nominal et la réduction des déficits.

Le gouvernement devrait également atteindre l’objectif qu’il s’était fixé dans le budget de 2025, soit « équilibrer les dépenses de fonctionnement et les revenus d’ici 2028-2029 ». Dans la MEP de 2026, les déficits de fonctionnement sont, pour la période allant de 2025-2026 à 2029-2030, en moyenne inférieurs de 1,2 milliard de dollars à ceux du budget de 2025, ce qui s’explique par une hausse des recettes de fonctionnement partiellement compensée par des dépenses de fonctionnement supplémentaires liées à de nouvelles mesures, notamment la suspension temporaire de la taxe d’accise fédérale sur le carburant (essence, diesel et kérosène) pendant l’été. De plus amples renseignements sur l’incidence des nouvelles mesures sur le solde de fonctionnement devraient suivre.

• À noter que la MEP de 2026 conserve le cadre redditionnel adopté dans le budget de 2025 pour la budgétisation des investissements en capital. Aucune précision supplémentaire n’a été fournie quant aux définitions utilisées pour la classification de concepts clés en vertu du cadre, notamment les dépenses en capital, les mesures fiscales considérées comme des dépenses en capital, les dépenses de fonctionnement et les revenus de fonctionnement. Il n’est donc pas possible de fournir une analyse approfondie quant à la manière dont les mises à jour apportées à certains postes de revenus et de dépenses présentés dans la MEP viennent étayer l’affirmation du gouvernement selon laquelle cette cible budgétaire demeure équilibrée.

• Sans plus de précision concernant les principaux concepts liés à la deuxième cible budgétaire du gouvernement, il est difficile d’évaluer dans quelle mesure les investissements en capital (sous forme de dépenses ou de mesures fiscales) correspondent à la création d’actifs – que le gouvernement vise à porter à 1 billion de dollars – et, à terme, d’examiner le rendement de ces actifs.

• Le Fonds monétaire international (FMI) a indiqué qu’un alignement plus clair entre les catégories utilisées par le gouvernement pour classer les capitaux et les cadres statistiques normalisés, tels que le Système de comptabilité nationale (SCN), « améliorerait la transparence, garantirait la comparabilité au fil du temps et maintiendrait un lien clair entre les emprunts et l’évolution de la dette ». Le FMI a également demandé la mise en place d’un mécanisme indépendant pour valider les catégories et leur conformité.

En vertu du SCN, la formation de capital est définie plus précisément comme la formation brute de capital fixe, ce qui inclut les actifs produits tels que les structures, la machinerie, le matériel de transport et la propriété intellectuelle. La définition plus large adoptée par le gouvernement, qui inclut certaines dépenses fiscales et subventions de fonctionnement, peut surestimer la formation de capital, car ces mesures reflètent des coûts budgétaires et ne correspondent pas nécessairement directement aux investissements privés réalisés.

Viabilité financière

Contexte

Le cadre de viabilité financière du FMI s’articule autour du ratio de la dette au PIB, considéré comme l’indicateur principal; la viabilité est évaluée en fonction de la capacité à stabiliser ce ratio à long terme. Autrement dit, il s’agit de déterminer si les recettes, les dépenses et le coût de la dette s’équilibrent à long terme, compte tenu de l’ensemble des initiatives et programmes actuellement prévus par le gouvernement. Cela nécessite d’étendre les projections au-delà d’un horizon de cinq ans afin de prendre en compte des facteurs tels que le vieillissement démographique, la hausse des coûts des soins de santé, l’adaptation au changement climatique et les changements structurels de l’économie.

Cependant, à moyen terme, on ne peut pas supposer que les risques resteront constants; c’est pourquoi un ensemble plus large d’indicateurs s’avère également pertinent pour évaluer si le niveau global et la composition de la dette et des déficits restent stables au fil du temps. À mesure que la situation évolue, ces indicateurs supplémentaires pourraient inciter le gouvernement à revoir ses plans budgétaires afin de renforcer la stabilité et la résilience.

L’écart budgétaire est le principal indicateur complémentaire du ratio de la dette au PIB, mesurant l’ajustement immédiat et permanent des recettes ou des dépenses de programmes (en pourcentage du PIB) requis pour maintenir une trajectoire stable de la dette; un écart négatif indique une marge de manœuvre budgétaire pour faire face aux priorités et pressions budgétaires futures. Autrement dit, l’écart budgétaire renvoie à la capacité du gouvernement à absorber les chocs tels que les récessions, les catastrophes naturelles, les pandémies ou les événements géopolitiques.

Parallèlement, le FMI se penche sur d’autres indicateurs, tels que les besoins de financement brut, la charge d’intérêts (par exemple, le service de la dette publique en pourcentage des recettes) et la structure de la dette, afin d’évaluer les pressions et les risques de financement à moyen terme susceptibles d’influencer la trajectoire de la dette et, à terme, la viabilité financière.

En outre, il est également important d’examiner les projections budgétaires antérieures, car des révisions à la hausse répétées des dépenses au cours des cycles de planification suivants, et par conséquent de l’évolution du ratio de la dette au PIB, peuvent nuire à la crédibilité des plans budgétaires, affaiblir la confiance dans le cadre budgétaire et susciter des inquiétudes quant à la viabilité financière à long terme.

Évaluation

Selon les projections, le ratio de la dette fédérale au PIB devrait être inférieur de 1,4 point de pourcentage à celui prévu dans le budget de 2025 et devrait demeurer globalement stable à moyen terme. À court et à moyen terme, la MEP prévoit que le ratio de la dette fédérale au PIB passera de 40,7 % en 2024-2025 à une moyenne de 41,7 % entre 2026-2027 et 2030-2031. Sur la même période, la dette par habitant passe de 33 592 dollars à 38 295 dollars, progressant à un rythme globalement similaire à celui du PIB nominal par habitant.

La MEP de 2026 a lancé le Fonds pour un Canada fort, un nouveau fonds d’investissement souverain doté d’un financement initial de 25 milliards de dollars sur trois ans. Cette nouvelle initiative se traduit, dans le cadre budgétaire, par un recours supplémentaire à l’emprunt et, dans le solde budgétaire, par une augmentation des charges liées à la dette publique.

La MEP comprend également des projections à long terme, selon lesquelles le ratio de la dette au PIB devrait baisser pour s’établir à 25,1 % d’ici 2060-2061. Sur la base de cette trajectoire, la politique actuelle serait jugée viable selon les critères du FMI, avec un écart budgétaire négatif modéré.

La charge d’intérêts, mesurée par le rapport entre les charges liées à la dette publique et les recettes, reste globalement inchangée par rapport au budget de 2025, mais continue d’afficher une tendance à la hausse préoccupante. Le gouvernement prévoit qu’elle passera de 10,6 % à 13,2 % des recettes entre 2025-2026 et 2030-2031. Par habitant, les charges liées à la dette publique pourraient grimper de 1 409 dollars en 2026-2027 à 1 901 dollars en 2030-2031, en raison d'une faible croissance démographique et de l’augmentation de la dette.

• Il convient de souligner que le FMI a récemment recommandé de rétablir le ratio de la dette au PIB comme principale cible budgétaire pour le Canada, soulignant que cela « renforcerait la discipline, la transparence et la crédibilité tout en préservant une marge de manœuvre budgétaire pour des investissements à haut rendement ».

• La trajectoire projetée de la dette à long terme dans la MEP de 2026 présente une baisse plus marquée du ratio de la dette au PIB par rapport au budget de 2025. Cela dit, les projections actuelles laissent entrevoir une plus grande marge de manœuvre financière pour réduire les revenus ou augmenter les dépenses de programme (par rapport au niveau de référence) tout en veillant à ce que le ratio de la dette fédérale au PIB en 2055-2056 soit égal ou inférieur à son niveau initial. Cependant, le contraste avec les orientations de la politique budgétaire en vigueur avant le budget de 2025 demeure. De plus, ces projections ne comprennent pas toutes les dépenses prévues liées à la défense.

• Dans le budget de 2025, le gouvernement a fait valoir qu’il mettrait à profit la marge de manœuvre budgétaire disponible pour réaliser des investissements susceptibles de stimuler la croissance économique à long terme, tout en veillant à ce que le ratio de la dette au PIB reste stable, malgré des déficits plus élevés. L’impact économique de ces mesures dépend de la réussite de la mise en œuvre des investissements et de leur capacité à attirer des investissements supplémentaires de la part de tiers, favorisant ainsi l’activité économique qui en découle. Les dettes demeurent exigibles, indépendamment du succès de la mise en œuvre des objectifs de croissance.

• Les parlementaires voudront peut-être exiger des rapports plus complets sur les risques et les mesures d’atténuation concernant les objectifs de mise en œuvre. La MEP a fourni une mise à jour importante, par exemple, sur la manière dont le gouvernement compte gérer le risque lié particulièrement à la disponibilité de main-d’œuvre qualifiée pour faire avancer les investissements en capital dans les grands projets, la défense et le logement.