Prévisions des dépenses en capital fédérales
Le modèle financier du DPB prévoit un module sur les dépenses fédérales d’investissement. Ce module a été élargi afin de permettre de mesurer de façon plus précise les investissements fédéraux dans des immobilisations.
L’abc de l’investissement en immobilisations
Que sont les dépenses en capital ?
Dans le sens le plus large, les Normes internationales d’information financière définissent les dépenses en capital comme des fonds utilisés pour acquérir des actifs, c’est-à-dire des éléments qui offrent un avantage économique continu à une organisation[^1]. Cela comprend à la fois les actifs financiers (par exemple, les placements et les actifs des régimes de retraite) et les actifs non financiers (tels que le matériel utilisé pour soutenir la prestation continue des programmes fédéraux).
Le DPB analyse à la fois les actifs financiers et non financiers. Toutefois, la politique actuelle du gouvernement est axée sur ces derniers, en partie lier sur la croissance des dépenses dans la construction ou l’achat de biens utilisés pour produire d’autres biens ou fournir des services.
Les Comptes publics du Canada classent les actifs non financiers en trois catégories :
- Immobilisations corporelles (environ 90 % du total en 2023-2024, comme les bateaux, les munitions et les ponts);
- Stocks (environ 7 % du total en 2023-2024, comme les pièces de rechange et les fournitures);
- Charges payées d’avance (les 3 % restants en 2023-2024).
Le gouvernement détient également des actifs incorporels, que les Comptes publics jugent « négligeables »[^2].
Combien le gouvernement dépense-t-il chaque année en capital ?
Selon les Comptes publics du Canada, le gouvernement a dépensé 13,6 milliards de dollars en actifs non financiers en 2023-2024, portant son total des avoirs à 116,6 milliards de dollars. Comme on pouvait s’y attendre, presque tout cet argent a été alloué au stock d’immobilisations corporelles (104,6 milliards de dollars au 31 mars 2024).
D’une année à l’autre, la valeur des immobilisations augmentera grâce aux nouveaux investissements et diminuera principalement en raison de leur utilisation. Cette diminution est appelée « amortissement », qui correspond à une estimation de la part de la valeur des actifs « utilisée » chaque année, réduisant ainsi leur valeur. En 2023‑2024, le gouvernement a enregistré une charge d’amortissement de 5,6 milliards de dollars.
Où le capital figure-t-il dans les états financiers ?
Le capital est présenté dans l’ensemble des états financiers du gouvernement.
État consolidé des flux de trésorerie
L’endroit le plus direct pour trouver les dépenses en capital se trouve dans la section des flux de trésorerie provenant des activités de placement de l’état des flux de trésorerie. Ce poste représente les liquidités utilisées pour acquérir ou moderniser des actifs physiques tels que des bâtiments, du matériel ou de l’outillage au cours de l’année.
État consolidé de la situation financière
Alors que la sortie de fonds pour le capital est présentée dans l’état des flux de trésorerie, les actifs acquis grâce à cette dépense figurent au bilan. En particulier, les dépenses en capital augmentent les actifs de capital non financiers, en particulier les immobilisations corporelles.
État consolidé des résultats
Les dépenses en capital ne figurent pas directement comme une seule dépense dans l’état des résultats de la période au cours de laquelle l’actif est acheté. Comme il a été précisé ci-dessus, le coût de l’actif est graduellement passé en charges sur sa durée de vie utile au moyen d’un processus appelé amortissement. Cette dépense est enregistrée dans l’état des résultats, en faisant correspondre le coût de l’actif aux activités qu’il soutient au fil du temps.
État consolidé de la dette nette
Cet état concilie la façon dont les variations des stocks d’immobilisations corporelles (par exemple, l’amortissement et l’acquisition) contribuent aux augmentations (ou aux diminutions) de la dette fédérale nette.
Que se passe-t-il si le gouvernement modifie sa définition du « capital »?
Comme indiqué ci-dessus, les dépenses en capital sont un concept comptable bien défini et réglementé par des experts indépendants et impartiaux. Cela dit, le gouvernement pourrait décider d’établir sa propre définition du « capital ».
Si cela se produisait, le DPB continuerait d’analyser et de prévoir les mesures de capital couramment acceptées, telles qu’elles sont actuellement présentées dans les Comptes publics du Canada (en supposant que les normes comptables du gouvernement demeurent harmonisées avec les normes internationales).
Parallèlement, le DPB s’efforcerait également d’analyser les autres mesures du « capital » du gouvernement dans le cadre de sa surveillance financière.
Motivation
L’approche du DPB en matière de modélisation des charges d’amortissement des immobilisations a longtemps été supposer que les actifs immobilisés détenus par le gouvernement constitueraient une proportion constante de l’économie globale et que les mêmes grandes catégories de biens seraient acquis au fil du temps. Par conséquent, le taux d’amortissement est resté stable, et les dépenses correspondantes ont augmenté progressivement au fil du temps, en parallèle avec la croissance de l’économie.
Cependant, les annonces relatives à la politique budgétaire fédérale des six derniers mois ont mis en lumière les limites de cette approche. Plus précisément, le gouvernement a exprimé son intention d’augmenter les dépenses en capital au-delà de la tendance historique. Le stock d’actifs fédéraux est donc susceptible de croître en proportion de l’économie. De plus, la composition des dépenses fédérales en capital pourrait évoluer à moyen terme, avec une accentuation possible des investissements dans des actifs liés à la défense.
Les nouvelles cibles budgétaires du gouvernement offrent l’occasion d’examiner plus en profondeur les types de dépenses, plutôt que de se concentrer uniquement sur l’objectif stratégique global des dépenses. Cela nécessitera une meilleure articulation entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses en capital dans le modèle financier du DPB.
Améliorer notre modèle de dépenses en capital permettra au DPB de fournir aux parlementaires des évaluations opportunes et précises sur un engagement politique important du gouvernement – l’objectif des dépenses de l’OTAN. Projeter séparément les dépenses en matière de défense permettra de mieux refléter l’augmentation prévue des dépenses en capital.
Dans l’ensemble, ces changements amélioreront notre compréhension de la relation entre les dépenses en capital projetées par le gouvernement, la croissance des actifs non financiers et les coûts d’amortissement correspondants. En retour, cela devrait permettre une meilleure mesure des dépenses gouvernementales (y compris des dépenses de « fonctionnement ») et du nouvel objectif de dépenses en matière de défense.
Approche
L’ancienne approche du DPB
Le module de capital du modèle financier de longue date du DPB était axé sur la prévision de l’évolution des charges d’amortissement des immobilisations. L’objectif était de prévoir les immobilisations corporelles et d’appliquer un taux d’amortissement à cette base. Le stock d’immobilisations augmentait au rythme prévu de la croissance du PIB nominal, et le taux d’amortissement était fondé sur une moyenne mobile historique.
Cette méthodologie supposait implicitement que le stock d’actifs fédéraux représentait une proportion constante de l’économie globale et que sa composition restait stable au fil du temps. Bien que simpliste, cette approche offrait une grande précision dans les prévisions pour des dépenses fédérales stables, prévisibles et modestes.
Notre nouvelle approche
L’approche novatrice met davantage l’accent sur la compréhension du plan d’investissement du gouvernement et élargit le nombre d’éléments que nous projetons. En particulier, la nouvelle projection permettra de commencer par estimer les dépenses annuelles en capital fédérales, y compris celles liées aux actifs en matière de défense et à d’autres domaines d’investissement en immobilisations fédérales. Les acquisitions en capital prévues dans le domaine de la défense sont fondées sur le plan d’investissement en immobilisations de la Défense nationale[^3]. Les acquisitions de capital par d’autres ministères fédéraux continueront de croître selon notre projection du PIB nominal.
L’estimation de l’exercice en cours
Après avoir établi une projection des dépenses en capital fédérales, l’étape suivante consiste à préparer une estimation des charges d’amortissement et des actifs non financiers nets fédéraux pour l’exercice en cours. Cette estimation commence par le stock d’immobilisations présenté dans les derniers Comptes publics.
Un coût d’amortissement est imputé en utilisant un taux moyen d’amortissement historique pour les actifs de la Défense nationale et pour tous les « autres » actifs détenus par le gouvernement du Canada[^4][^5].
Le stock non financier récent est rajusté en fonction de l’amortissement et des dépenses en capital prévues, en vue d’obtenir les actifs non financiers estimés pour l’exercice en cours.
La projection à moyen terme
Pour les cinq années restantes, les projections sont établies de manière analogue à l’estimation pour l’exercice en cours. Chaque exercice commence avec la valeur finale des actifs non financiers de l’exercice précédent, qui est ensuite ajustée en fonction des dépenses en capital fédérales prévues et des charges d’amortissement projetées, permettant ainsi d’obtenir un nouveau chiffre final de fin d’exercice pour les actifs non financiers.
Dans l’ensemble, comme le montre le tableau 1, la nouvelle approche de modélisation intègre un éventail plus large de données pertinentes, repose sur une structure comptable plus logique et projette un plus grand nombre de variables.
Bureau du directeur parlementaire du budget.
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Résultats
Comme l’illustre la figure 1, le nouveau module de capital prévoit que les dépenses fédérales en capital atteindront plus de 30 milliards de dollars par année au cours des cinq prochaines années. La majeure partie de l’augmentation est attribuable aux acquisitions prévues dans le domaine de la défense, mais pas l'objectif récent d'atteindre 5% du PIB consacré à la défense[^6]. Cela représente plus du double de l’investissement en immobilisations annuel au cours de la dernière décennie.
Bureau du directeur parlementaire du budget.
Comptes publics du Canada.
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Les dépenses sont présentées selon la méthode de la comptabilité de caisse.
Le DPB a utilisé les articles courants 8 et 9 (acquisition de terrains, bâtiments et travaux, et acquisition de machinerie et matériel) du tableau 3 du Volume II des Comptes publics pour calculer les dépenses de trésorerie historiques de la Défense nationale. La catégorie « Autres » correspond au montant résiduel entre l'acquisition d'immobilisations corporelles (telle que déclarée dans le Volume I des Comptes publics) et le montant de la Défense nationale.
Les années sont présentées en fonction des exercices financiers, ainsi 2030 représente l’exercice financier 2029-2030.
Parallèlement à l’augmentation des investissements fédéraux en immobilisations, les charges d’amortissement des immobilisations devraient également augmenter pour atteindre près de 11 milliards de dollars d’ici 2029-2030. Le taux de croissance est inférieur à celui de l’investissement global en raison d’un délai initial entre l’acquisition et l’amortissement des nouveaux actifs, ainsi que de leur longue durée de vie utile (plus de 15 ans).
Bureau du directeur parlementaire du budget.
Comptes publics du Canada.
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Comptes publics du Canada.
Les dépenses sont présentées selon la méthode de la comptabilité d’exercice.
Les années sont présentées en fonction des exercices financiers, ainsi 2030 représente l’exercice financier 2029-2030.
Dans l’ensemble, notre nouvelle approche de budgétisation des immobilisations prévoit une augmentation des dépenses annuelles. Par rapport à nos perspectives économiques et financières de mars 2025, les charges d’amortissement des immobilisations sont supérieures de 7,1 milliards de dollars sur une période de cinq ans. Cela reflète principalement les nouvelles données tirées du plan de dépenses en capital de la Défense nationale. Cette augmentation des dépenses, toutes choses étant égales par ailleurs, aggravera davantage le déficit.
Bureau du directeur parlementaire du budget.
Comptes publics du Canada.
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Comptes publics du Canada.
Les dépenses sont présentées selon la méthode de la comptabilité d’exercice.
Les années sont présentées en fonction des exercices financiers, ainsi 2030 représente l’exercice financier 2029-2030.