La formation de ménages et le stock de logements : estimation de l’écart de l’offre de logements en 2035

Résumé

Ce rapport fournit des projections sur la formation de ménages et le stock de logements au Canada au cours des dix prochaines années. Le rapport présente également une estimation de l’écart de l’offre de logements en 2035 à l’échelle nationale en fonction du taux d’inoccupation total. La portée de ce rapport est limitée à l’évaluation du déséquilibre lié aux logements à l’échelle nationale, ce qui peut masquer d’importantes variations entre les régions.

Formation de ménages et stock de logements

Après avoir atteint un record historique de 482 000 nouveaux ménages nets en 2024, nous prévoyons que la formation de ménages diminuera fortement en 2025 et 2026 et restera inférieure à sa moyenne historique de 176 000 jusqu’en 2030, reflétant les changements de politique apportés en 2024 par le gouvernement pour réduire l’immigration.

Outre les perspectives démographiques de formation de ménages, notre mesure de la demande de logements inclut la non-formation de ménages, c’est-à-dire le nombre projeté de ménages supplémentaires qui se formeraient s’il existait des options de logement accessibles. Dans notre scénario de référence, nous prévoyons que la non-formation de ménages atteindra 714 000 d’ici 2035.

Nos perspectives mises à jour concernant le nombre net de logements achevés et le stock de logements reflètent les tendances économiques et démographiques à long terme et ne tiennent pas compte des récents engagements politiques du gouvernement visant à doubler le taux de construction de logements au Canada.

Nous prévoyons que le nombre net de logements achevés restera élevé au cours des trois prochaines années, soit une moyenne de 256 000 logements, mais qu’il convergera ensuite vers les niveaux historiques moyens, la baisse de l’immigration freinant la demande démographique. Dans notre scénario de référence, nous prévoyons que 2,5 millions de logements seront ajoutés au stock de logements du Canada d’ici 2035, ce qui équivaut à 227 000 nouveaux logements nets achevés chaque année entre 2025 et 2035.

Écart de l’offre de logements en 2035

À l’échelle nationale, nous définissons l’écart de l’offre de logements comme le nombre de logements supplémentaires qui seraient nécessaires pour ramener le taux d’inoccupation total à sa moyenne historique à long terme d’ici 2035, en tenant compte de la non-formation de ménages. Il s’agit du nombre de logements supplémentaires nets qui sont nécessaires pour éliminer toute demande démographique excédentaire et toute non-formation de ménages, ainsi que tout écart résiduel entre le taux d’inoccupation total et son niveau moyen observé entre 2000 et 2019.

Par rapport à notre scénario de référence, nous estimons que 690 000 logements supplémentaires – 65 000 par an, en moyenne, entre 2025 et 2035 – devraient être achevés d’ici 2035 pour éliminer l’écart de l’offre de logements au Canada, au-delà des 2,5 millions d’achèvements nets prévus dans notre scénario de référence au cours de la même période (tableau sommaire 1).

Si l’on tient compte de notre scénario de référence, il faudrait, pour combler l’écart de l’offre de logements au Canada, un total de 3,2 millions de nouveaux logements nets d’ici 2035, ce qui se traduit par un total de 290 000 logements achevés chaque année, en moyenne, entre 2025 et 2035. Ce rythme de construction de logements équivaudrait à dépasser le record de 276 000 logements achevés en 2024 pendant 11 années consécutives.

Dans son rapport de juin 2025 sur la pénurie de logements, la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) estime à 2,6 millions le nombre de logements manquants au Canada. L’écart de l’offre de logements estimé par la SCHL représente les logements supplémentaires (par rapport à son scénario de maintien du statu quo) qui seraient nécessaires pour rétablir l’abordabilité du logement d’ici 2035. Dans son scénario de maintien du statu quo, la SCHL prévoit que 2,7 millions de logements seront achevés entre 2025 et 2035, ce qui équivaut à 245 000 logements nets achevés par an en moyenne.

En combinant les projections de référence pour les achèvements nets de logements et les estimations de l’écart de l’offre de logements, l’analyse récente de la SCHL indique qu’un total de 5,3 millions de nouveaux logements sera nécessaire entre 2025 et 2035 (478 000 achèvements nets par an en moyenne), bien au-delà de l’estimation du DPB de 3,2 millions de logements (290 000 achèvements nets par an en moyenne) au cours de la même période.

La différence marquée entre nos estimations du nombre de logements nécessaires d’ici 2035 reflète principalement l’offre supplémentaire nécessaire, dans le cadre d’analyse de la SCHL, pour réduire les prix des logements et atteindre les niveaux ciblés d’abordabilité du logement. Même en tenant compte de l’augmentation de la formation de ménages due à la baisse des prix de l’immobilier, atteindre les niveaux d’abordabilité visés par la SCHL nécessiterait une construction excessive et importante de nouveaux logements, de sorte qu’il y aurait des niveaux anormalement élevés de logements inoccupés ou de ménages disposant d’une résidence secondaire.

Introduction

Ce rapport met à jour et élargit le rapport du DPB d’avril 2024 intitulé La formation de ménages et le stock de logements pour inclure des projections sur la formation de ménages et le stock de logements au Canada au cours des dix prochaines années, jusqu’en 2035[^1]. Le rapport fournit également une estimation de l’écart de l’offre de logements au Canada à l’échelle nationale, c’est-à-dire le nombre projeté de logements supplémentaires nécessaires pour équilibrer la demande et l’offre de logements d’ici 2035, sur la base du taux d’inoccupation total.

Outre l’intégration de données plus récentes, nous avons également apporté des améliorations méthodologiques[^2] à notre projection du stock de logements et à notre estimation de la non-formation de ménages c’est-à-dire le nombre de nouveaux ménages qui « auraient été formés, n’eût été l’absence d’options accessibles »[^3].

Conformément à notre analyse précédente, nous adoptons une approche « démographique » pour évaluer l’écart de l’offre de logements au Canada. Par sa conception, cette approche considère l’offre de logements par rapport à la demande de logements privés, ou « besoin de logement »[^4]. Outre la demande démographique, nous intégrons la demande liée à la non-formation de ménages et évaluons le déséquilibre du marché du logement selon le taux d’inoccupation total[^5]. Le taux d’inoccupation total représente le nombre de logements vacants à acheter ou à louer[^6] (y compris les résidences secondaires inoccupées) par rapport au stock total de logements.

Contrairement à l’estimation de la SCHL concernant l’insuffisance de l’offre de logements, notre estimation de l’insuffisance de logements n’est pas liée à une mesure ciblée de l’abordabilité du prix des logements. Notre estimation ne reflète pas non plus l’incidence de l’augmentation des revenus sur la demande de services de logement (par exemple, en matière de meilleure qualité), qui, toutes choses égales par ailleurs, exercerait une pression à la hausse sur les prix des logements et des loyers.

Nous définissons plutôt l’écart de l’offre de logements comme le nombre de logements supplémentaires qui seraient nécessaires pour ramener le taux d’inoccupation total à sa moyenne historique à long terme d’ici 2035, en tenant compte de la non-formation de ménages[^7]. Il s’agit du nombre de logements supplémentaires nets qui sont nécessaires pour éliminer toute demande démographique excédentaire et toute non-formation de ménages, ainsi que tout écart résiduel entre le taux d’inoccupation total et son niveau moyen observé entre 2000 et 2019.

Le rapport présente d’abord une projection de référence de la formation de ménages et des estimations de la non-formation de ménages en 2035. Nous présentons ensuite le scénario de référence du DPB concernant le stock de logements et le taux d’inoccupation entre 2025 et 2035. Le rapport se termine par l’estimation actualisée du DPB de l’écart de l’offre de logements et par une comparaison avec les résultats récents de la SCHL.

Formation de ménages

Conformément à l’analyse précédente, nous adoptons la définition du recensement du terme « ménage », à savoir une personne ou un groupe de personnes (autres que les résidents étrangers) qui occupent un logement privé et n’ont pas de domicile habituel ailleurs au Canada. La formation de ménages est la variation nette du nombre de ménages[^8].

En 2024, la formation de ménages a continué de progresser, atteignant un record historique de 482 000 nouveaux ménages (nets) (figure 1). Toutefois, dans notre scénario de référence, nous prévoyons que la formation de ménages diminuera fortement en 2025 et 2026, et restera inférieure à sa moyenne historique jusqu’en 2030, reflétant les changements politiques opérés en 2024 par le gouvernement pour réduire l’immigration[^9].

Statistique Canada et Bureau du directeur parlementaire du budget.

Statistique Canada et Bureau du directeur parlementaire du budget.

La période de prévision s’étend de 2025 à 2035. Les estimations pour la période 2022-2024, ainsi que les projections pour la période 2025-2035, ne tiennent compte que de la demande démographique de logements.

Dans l’ensemble, selon notre scénario de référence, nous prévoyons que la formation de ménages s’élèvera en moyenne à 159 000 par an entre 2025 et 2035, le nombre de ménages au Canada atteignant 18,4 millions en 2035, soit une augmentation de 10,4 % par rapport à 2024.

Non-formation de ménages

Outre notre scénario de référence de formation de ménages, notre mesure de la demande de logements inclut la non-formation de ménages, c’est-à-dire le nombre projeté de ménages supplémentaires qui se formeraient s’il existait des options de logement accessibles.

Pour estimer la non-formation de ménages selon les données de recensement les plus récentes disponibles, nous suivons Moffat (2022) et adoptons la référence « reste du Canada », où le reste du Canada exclut l’Ontario et la Colombie-Britannique[^10].

En fonction du point de référence du reste du Canada, nous estimons que la non-formation de ménages s’est élevée à 631 000 en 2021. En d’autres termes, le nombre de ménages en 2021 au Canada aurait été de 631 000 (4,1 %) plus élevé si des options de logement accessibles avaient existé. Dans notre scénario de référence, nous prévoyons que la non-formation de ménages atteindra 714 000 d’ici 2035.

Cela met en évidence un enjeu supplémentaire pour le marché du logement, car l’offre est confrontée non seulement à la demande des ménages existants et des nouveaux arrivants au Canada, mais aussi à celle des particuliers, surtout de jeunes adultes, qui peuvent retarder la formation d’un ménage.

Stock de logements

Estimation du nombre de logements

Dans le cadre de ce rapport, pour estimer le stock de logements au Canada, nous adoptons l’approche utilisée par la Banque du Canada dans son analyse de l’offre de logements en 2024 pour calculer le taux d’inoccupation total. Cette approche corrige le sous-dénombrement du recensement et extrapole le stock de logements en utilisant les flux d’achèvements, de transformations (c’est-à-dire les « unités additionnelles de logements créées à partir d’anciens immeubles non résidentiels ou d’autres types d’immeubles résidentiels ») et de démolitions[^11]. L’équation suivante décrit l’évolution du stock de logements :

$$ \text{Stock de logements} = \text{stock de logements}_{t-1} + \text{achèvements}_t + \text{transformations}_t - \text{démolitions}_t $$

Les achèvements nets de logements sont définis comme les achèvements plus les transformations moins les démolitions.

Nous estimons qu’en 2024, le stock de logements a augmenté de 276 000 logements, un record historique, pour atteindre un total de 17,2 millions de logements. Toutefois, cette augmentation record n’a pas été suffisante pour suivre le niveau record de formation de ménages (482 000) au cours de la même année.

Projection du stock de logements

Dans l’analyse précédente, notre projection du stock de logements s’appuyait sur le profil de l’investissement résidentiel dans nos Perspectives économiques et financières. Pour mieux harmoniser nos perspectives économiques et financières et nos projections du stock de logements, le modèle macroéconomique du DPB a été amélioré pour inclure le stock de logements en unités et ses flux sous-jacents (c’est-à-dire les mises en chantier, les achèvements, les transformations et les démolitions).

Nos scénarios actualisés concernant le nombre net de logements achevés et le stock de logements reflètent les tendances économiques et démographiques à long terme et ne tiennent pas compte des récents engagements politiques du gouvernement visant à doubler le taux de construction de logements au Canada[^12].

Nous prévoyons que le nombre net de logements achevés restera élevé au cours des trois prochaines années, soit une moyenne de 256 000 logements, mais qu’il convergera ensuite vers les niveaux historiques moyens, la baisse de l’immigration freinant la demande démographique (figure 2). Dans notre scénario de référence, nous prévoyons que 2,5 millions de logements seront ajoutés au stock de logements du Canada d’ici 2035, ce qui équivaut à 227 000 nouveaux logements nets construits chaque année entre 2025 et 2035.

Statistique Canada et Bureau du directeur parlementaire du budget.

Statistique Canada et Bureau du directeur parlementaire du budget.

La période de prévision s’étend de 2025 à 2035.

Taux d’inoccupation

Le taux d’inoccupation total représente le nombre de logements inoccupés à acheter ou à louer[^13] (y compris les résidences secondaires inoccupées) par rapport au stock total de logements[^14]. Le taux d’inoccupation est « une mesure essentielle de l’équilibre entre l’offre et la demande sur le marché du logement[^15] » [traduction libre].

La comparaison entre le taux d’inoccupation actuel et sa moyenne historique à long terme permet de mesurer le déséquilibre du marché du logement[^16]. Un taux d’inoccupation inférieur à sa moyenne historique suggère une demande excédentaire sur le marché du logement, ce qui exercerait une pression à la hausse sur les prix des logements et des loyers.

Tenant compte de l’augmentation inégalée de la formation de ménages due à la demande démographique, nous estimons que le taux d’inoccupation total a atteint un niveau record de 3,3 % en 2024, soit 3 points de pourcentage en dessous de sa moyenne historique de 2000-2019 de 6,4 % (figure 3). Compte tenu de la forte baisse de la formation de ménages et du nombre élevé de logements nets achevés attendus au cours des trois prochaines années, nous prévoyons que le taux d’inoccupation total rebondira par rapport à son niveau le plus bas jamais atteint.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

Bureau du directeur parlementaire du budget.

La période de prévision s’étend de 2025 à 2035.

Dans notre scénario de référence, les constructions nettes de logements continuant à dépasser la formation de ménages due à la demande démographique, nous prévoyons que le taux d’inoccupation augmentera légèrement au-dessus de sa moyenne historique, pour se stabiliser à environ 6,7 % entre 2031 et 2035. Cette offre excédentaire modeste sur le marché du logement reflète principalement le Plan des niveaux d’immigration pour 2025-2027 (PNI) du gouvernement, qui comprenait des objectifs de résidence permanente et, pour la première fois, des objectifs de résidence temporaire pour les étudiants internationaux et les travailleurs étrangers temporaires[^17].

Écart de l’offre de logements en 2035

L’évaluation du déséquilibre du marché du logement en comparant le taux d’inoccupation total à sa moyenne historique à long terme fournit un cadre naturel pour estimer l’écart de l’offre de logements au Canada à l’échelle nationale. Une telle approche doit cependant être modifiée pour tenir compte de la non-formation de ménages.

À l’échelle nationale, nous définissons l’écart de l’offre de logements comme le nombre de logements supplémentaires qui seraient nécessaires pour ramener le taux d’inoccupation total à sa moyenne historique à long terme d’ici 2035, en tenant compte de la non-formation de ménages. Il s’agit du nombre de logements supplémentaires nets qui sont nécessaires pour éliminer toute demande démographique excédentaire et toute non-formation de ménages, ainsi que tout écart résiduel entre le taux d’inoccupation total et son niveau moyen observé entre 2000 et 2019.

Selon notre scénario de référence, entre 2025 et 2035, le nombre net de logements achevés devrait s’élever en moyenne à 227 000 logements par an, ce qui est nettement supérieur à la formation de ménages (résultant de la demande démographique), qui s’élève à 159 000 ménages par an, en moyenne. Ce rythme de construction de logements correspondrait plus que largement à la demande démographique projetée et compenserait l’excès de demande démographique enregistré ces dernières années[^18].

Nous estimons qu’il faudrait 714 000 logements supplémentaires d’ici 2035 pour mettre fin à la non-formation de ménages.

Si l’on élimine la demande démographique excédentaire et la non-formation de ménages, le taux d’inoccupation projeté en 2035 reste inférieur à sa moyenne de 2000 à 2019. Pour ramener le taux d’inoccupation à sa moyenne historique à long terme, il faudrait que 248 000 logements supplémentaires soient achevés d’ici 2035.

Au total, par rapport à notre scénario de référence, nous estimons que 690 000 logements supplémentaires – 65 000 par an, en moyenne, entre 2025 et 2035 – devraient être achevés d’ici 2035 pour éliminer l’écart de l’offre de logements au Canada, au-delà des 2,5 millions d’achèvements nets prévus dans notre scénario de référence au cours de la même période.

Si l’on tient compte de notre scénario de référence, il faudrait, pour combler l’écart de l’offre de logements au Canada, un total de 3,2 millions de nouveaux logements nets d’ici 2035, ce qui se traduit par un total de 290 000 logements achevés chaque année, en moyenne, entre 2025 et 2035. Ce rythme de construction de logements équivaudrait à dépasser le record de 276 000 logements achevés en 2024 pendant 11 années consécutives.

Sur la base de nos estimations et de notre cadre, l’augmentation du stock de logements de 3,2 millions de logements d’ici 2035 éliminerait théoriquement la contribution de la demande excédentaire de logements en tant que moteur des coûts de logement, ce qui, toutes choses égales par ailleurs, améliorerait l’abordabilité du logement. Toutefois, cela ne suffirait pas à permettre de traiter pleinement les problèmes liés à l’abordabilité dans l’ensemble des provinces et des territoires. D’autres facteurs, tels que le revenu des ménages, les taux d’intérêt et les disparités entre les diverses régions géographiques, devront également être examinés. En outre, la répartition géographique et les caractéristiques principales de ces logements supplémentaires devraient correspondre à la demande afin d’améliorer l’équilibre des marchés du logement.

Comparaison avec l’écart de l’offre de logements estimé par la SCHL

Dans son rapport de juin 2025 sur la pénurie de logements, la SCHL estime à 2,6 millions le nombre de logements manquants au Canada[^19]. L’écart de l’offre de logements estimé par la SCHL représente les logements supplémentaires qui seraient nécessaires pour rétablir l’abordabilité[^20] du logement d’ici 2035. L’écart de l’offre de logements estimé par la SCHL à 2,6 millions de logements en 2035 est plusieurs fois supérieur à l’estimation du DPB de 690 000 logements.

Dans son scénario de maintien du statu quo, la SCHL prévoit que 2,7 millions de logements seront achevés entre 2025 et 2035, ce qui équivaut à 245 000 logements nets achevés par an en moyenne. Ce rythme de construction de logements est un peu plus élevé que le scénario de référence du DPB, qui prévoit 227 000 logements par an, en moyenne, sur la période 2025-2035 (2,5 millions de logements achevés au total).

En combinant les projections de référence pour les achèvements nets de logements et les estimations de l’écart de l’offre de logements, l’analyse récente de la SCHL indique qu’un total de 5,3 millions de nouveaux logements seront nécessaires entre 2025 et 2035 (478 000 achèvements nets par an en moyenne), bien au-delà de l’estimation du DPB de 3,2 millions de logements (290 000 achèvements nets par an en moyenne) au cours de la même période.

La différence marquée entre nos estimations du nombre de logements nécessaires d’ici 2035 reflète principalement l’offre supplémentaire nécessaire, dans le cadre d’analyse de la SCHL, pour réduire les prix des logements (par rapport aux niveaux habituels) et atteindre les niveaux ciblés d’abordabilité du logement. Par conséquent, le scénario de l’offre additionnelle de la SCHL ferait grimper le taux d’inoccupation à des niveaux records chaque année au-delà de 2029, pour atteindre 13 % en 2035 (figure 4)[^21].

En d’autres termes, même en tenant compte de l’augmentation de la formation de ménages[^22] due à la baisse des prix de l’immobilier, atteindre les niveaux d’abordabilité visés par la SCHL nécessiterait une construction excessive importante de nouveaux logements, de sorte qu’il y aurait des niveaux anormalement élevés de logements inoccupés ou de ménages disposant d’une résidence secondaire.

Société canadienne d’hypothèques et de logement et Bureau du directeur parlementaire du budget.

Société canadienne d’hypothèques et de logement et Bureau du directeur parlementaire du budget.

Le DPB a calculé le taux d’inoccupation total de la SCHL comme étant le stock de logements moins le nombre de ménages (c’est-à-dire le stock de logements occupés) par rapport au stock de logements. L’écart de l’offre de logements estimé par la SCHL représente les logements supplémentaires qui seraient nécessaires pour rétablir l’abordabilité des logements. L’écart de l’offre de logements estimé par le DPB représente le nombre de logements supplémentaires qui seraient nécessaires pour ramener le taux d’inoccupation total à sa moyenne historique à long terme, en tenant compte de la non-formation de ménages.