Estimation de l’écart avec la cible d’émissions du Canada pour 2030

Résumé

Ce rapport présente une estimation de l’écart entre les émissions de gaz à effet de serre (GES) du Canada projetées en 2030 et la cible du gouvernement en vertu de la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité (la Loi). Cette Loi a inscrit pour le Canada des cibles d’émissions de 40 % à 45 % sous les niveaux de 2005 d’ici 2030 (la première année jalon) et l’atteinte de la carboneutralité en 2050.

Le Plan de réduction des émissions pour 2030, lancé en mars 2022, présentait une « feuille de route évolutive » pour permettre au Canada d’atteindre ses cibles d’émissions. Plus tôt cette année, une série de révisions apportées aux politiques fédérales, y compris l’élimination de la tarification du carbone pour les consommateurs, le report de la mise en œuvre de la norme sur la disponibilité des véhicules électriques du Canada et le réexamen du plafond d’émissions pour le secteur pétrolier et gazier, a modifié en profondeur les mesures prévues par le Plan de réduction des émissions pour 2030.

Nous utilisons la projection des émissions la plus récente d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC), mise à jour au moyen des données sur les émissions actuelles, ainsi que des estimations d’ECCC sur les répercussions des avancées récentes liées aux politiques, afin de calculer l’écart en 2030 entre les émissions projetées et la cible prévue par la loi. Nous calculons aussi l’écart cumulatif de 2025 à 2030 entre les émissions projetées et la Trajectoire vers 2030 du gouvernement. Notre analyse n’intègre pas les nouvelles mesures envisagées dans la Stratégie de compétitivité climatique récemment annoncée par le gouvernement dans le budget de 2025.

Principales constatations

• Selon la projection mise à jour du DPB qui tient compte des révisions apportées aux politiques fédérales plus tôt cette année, nous estimons que l’écart avec la cible d’émissions du Canada pour 2030 pourrait se situer entre 49 Mt et 102 Mt au-dessus de la cible prévue par la loi de 40 % à 45 % sous les niveaux de 2005. Ainsi, les émissions du Canada en 2030 se trouveraient respectivement à 33,5 % et à 31,5 % sous les niveaux de 2005.

• La cible de 2030 est axée sur les émissions dans une année jalon; cependant, le déficit de performance au fil du temps mérite aussi d’être pris en considération. Selon la Trajectoire vers 2030 du gouvernement (40 % sous les niveaux de 2005), nos projections mises à jour (tenant compte des révisions apportées aux politiques fédérales) indiquent que les émissions cumulatives de 2025 à 2030 pourraient dépasser les niveaux de la trajectoire de 221 Mt (6,7 %) et 289 Mt (8,8 %).

Compte tenu de la façon dont nos projections mises à jour ont été créées (c’est-à-dire appliquer les effets précédemment estimés des différentes politiques de réduction des émissions à une base de référence existante englobant ces politiques et d’autres politiques), nos estimations de l’écart avec la cible d’émissions du Canada pour 2030 doivent être considérées comme approximatives.

Notre analyse ne tente pas de tenir compte d’interactions possibles entre les révisions aux politiques ou des différences dans les scénarios de référence sous-jacents à partir desquels leurs répercussions sont estimées. En outre, notre analyse ne tient pas compte des révisions aux politiques effectuées par les gouvernements provinciaux et territoriaux plus tôt cette année.

Cela dit, somme toute, notre estimation de l’écart avec la cible d’émissions pour 2030, qui va de 49 Mt à 102 Mt, est inférieure aux estimations externes récentes de l’Institut C.D. Howe (de 82 Mt à 120 Mt) et de l’Institut climatique du Canada (basées sur des émissions en 2030 inférieures de 20 à 25 % aux niveaux de 2005).

Contexte

La Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité (la Loi), qui a reçu la sanction royale en juin 2021, a établi des cibles d’émissions de 40 % à 45 % sous les niveaux de 2005 d’ici 2030 (la première année jalon) et la carboneutralité d’ici 2050[^1]. Le Plan de réduction des émissions pour 2030 du gouvernement, lancé en mars 2022, présentait une « feuille de route évolutive » pour permettre au Canada d’atteindre ses cibles d’émissions.

Plus tôt cette année, une série de révisions apportées aux politiques fédérales a modifié en profondeur les mesures prévues dans le Plan de réduction des émissions pour 2030. En mars, le gouvernement a éliminé la redevance fédérale sur les combustibles, ce qui a établi les taux à zéro en date du 1er avril, tout en maintenant la tarification du carbone industriel en place[^2]. En septembre, le gouvernement a éliminé l’exigence de ventes annuelles de 2026 en vertu de la norme sur la disponibilité des véhicules électriques (NDVE) et lancé un examen élargi de la réglementation, tout en maintenant la cible de 2035 (et au-delà) de ventes de 100 % de véhicules zéro émission[^3]. Peu après, les rapports ont révélé que le plafond d’émissions fédéral pour le secteur pétrolier et gazier était en cours de révision, et le gouvernement a signalé un virage vers une « stratégie de compétitivité climatique » plus souple[^4].

Le budget de 2025 a exposé la Stratégie de compétitivité climatique, mettant en évidence des améliorations à la tarification du carbone industriel, une clarification de la réglementation des GES et diverses mesures (par exemple, des changements aux crédits d’impôt à l’investissement et au soutien des projets liés aux minéraux critiques). Le budget de 2025 indiquait qu’il ne serait pas nécessaire d’imposer un plafond d’émissions pour le secteur pétrolier et gazier avec des marchés du carbone efficaces, une meilleure réglementation et des technologies (comme le captage et le stockage du carbone) « déployées à grande échelle ».

Compte tenu des révisions apportées aux politiques fédérales plus tôt cette année et de l’incertitude entourant le plafond d’émissions pour le secteur pétrolier et gazier, nous présentons une projection d’émissions mise à jour afin d’estimer l’écart entre les émissions projetées du Canada et la cible pour 2030 du gouvernement établie dans la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité. Notre analyse n’intègre pas les nouvelles mesures envisagées dans la Stratégie de compétitivité climatique récemment annoncée par le gouvernement dans le budget de 2025. En outre, notre analyse ne tient pas compte des révisions aux politiques effectuées par les gouvernements provinciaux et territoriaux plus tôt cette année. Nos projections jusqu’à 2030 représentent une mise à jour provisoire à laquelle se substitueront les projections d’émissions de GES annuelles d’ECCC qui devraient être présentées plus tard cette année.

Mise à jour des projections des émissions

Le point de départ de nos projections mises à jour est le scénario « avec mesures supplémentaires » (AMS) de décembre 2024 du Rapport biennal de transparence de 2024 du Canada (RBT1) en vertu de l’Accord de Paris. Ce scénario comprend toutes les politiques en place, ainsi que « celles qui ont été annoncées, mais qui n’ont pas encore été entièrement mises en œuvre » (en date d’août 2024). Cela comprend, par exemple, les politiques annoncées telles que le renforcement de la réglementation sur les émissions de méthane et le plafond des émissions du secteur pétrolier et gazier.

Qui plus est, ce scénario comprend des émissions sectorielles économiques en plus de la contribution comptable de l’affectation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (ATCATF) ainsi que les répercussions des solutions climatiques fondées sur la nature et les mesures agricoles[^5],[^6] .

À l'aide des données sur les émissions historiques les plus récentes publiées en mars 2025, nous avons ensuite mis à jour le scénario AMS d’ECCC pour la période allant de 2024 à 2030 en appliquant les taux de croissance des émissions projetés (par secteur économique) à leurs niveaux historiques correspondants en 2023. Ensuite, afin de tenir compte des révisions apportées à la politique fédérale plus tôt cette année avant le dépôt du budget de 2025, nous avons modifié le scénario AMS en éliminant les estimations des répercussions de la tarification du carbone pour les consommateurs sue les émissions[^7], l’exigence de ventes annuelles pour 2026 en vertu de la norme sur la disponibilité des véhicules électriques et le plafond des émissions du secteur pétrolier et gazier. Notre analyse ne tente pas de tenir compte d’interactions possibles entre les révisions aux politiques ou des différences dans les scénarios de référence sous-jacents à partir desquels leurs répercussions sont estimées.

Élimination de la tarification du carbone pour les consommateurs

L’élimination de la tarification du carbone pour les consommateurs devrait accroître les émissions, car les consommateurs et les petites entreprises ne paieront plus une taxe carbone sur les combustibles comme l’essence et le gaz naturel, ce qui affaiblira le signal de prix incitant une consommation moindre de combustibles fossiles. Dans le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation de mars 2025 en vertu du Règlement sur la redevance sur les combustibles modifié, ECCC estimait que l’élimination de la redevance sur les combustibles ajouterait 3 Mt aux émissions projetées en 2030[^8].

Cette estimation est de loin inférieure à l’impact de 13 Mt qu’ECCC a fourni au DPB en juillet 2024 au titre de la Demande d’information IR0790. ECCC attribue cette révision aux différences méthodologiques et aux effets d’interaction[^9]. Compte tenu de l’incertitude entourant l’interaction de la tarification du carbone pour les consommateurs et d’autres politiques, nous incluons les deux estimations d’ECCC dans notre analyse afin de présenter une fourchette de niveaux d’émissions projetés jusqu’en 2030.

Report de la cible de ventes prévue dans la NDVE pour 2026

Le report de la cible provisoire de 2026 prévue dans la norme sur la disponibilité des véhicules électriques devrait ralentir la transition vers des véhicules zéro émission dans le secteur des véhicules légers. Selon l’analyse d'ECCC dans le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation de décembre 2023 pour le Règlement modifiant le Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des automobiles à passagers et des camions légers, nous estimons que le report de la cible de ventes prévue dans la NDVE pour 2026 d’un an réduirait le taux de renouvellement du parc automobile, ce qui donnerait lieu à des émissions moyennes par kilomètre plus élevées et ajouterait 1 Mt d’émissions en 2030.

Élimination du plafond des émissions du secteur pétrolier et gazier

Nous reconnaissons que le règlement proposé pour plafonner les émissions du secteur pétrolier et gazier demeure à l’étude et que le plafond n’a pas été éliminé. Cela dit, compte tenu de l’incertitude entourant le plafond des émissions du secteur pétrolier et gazier, nous incluons l’impact de son élimination dans notre estimation du plafond d'émissions afin de fournir une limite supérieure.

Dans le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation de novembre 2024 pour le règlement proposé sur les plafonds d’émissions du secteur pétrolier et gazier, ECCC estimait que le plafond réduirait les émissions à l’échelle de l’économie d’un total de 5 Mt en 2030. À la lumière de ces résultats, si le plafond d’émissions du secteur pétrolier et gazier était éliminé, les émissions (particulièrement celles issues de la production de pétrole en amont et de la transformation du gaz naturel) augmenteraient, ce qui ajouterait 5 Mt aux émissions projetées en 2030.

Résultats

Le point de départ de nos projections mises à jour, à savoir le scénario avec mesures supplémentaires de 2024 d’ECCC révisé afin de tenir compte des données historiques, montre une baisse des émissions du Canada de 650 Mt en 2023 à 500 Mt en 2030 (tableau 1)[^10]. Malgré cette baisse projetée, les émissions en 2030 sont 45 Mt supérieures au seuil cible de 40 % et 83 Mt supérieures au seuil cible de 45 %. La projection du point de départ en 2030 est inférieure de 34,1 % des niveaux de 2005.

La projection du point de départ montre les trajectoires des émissions selon les politiques mises en œuvre et annoncées (mais pas encore entièrement mises en œuvre) qui existaient avant les révisions apportées aux politiques fédérales plus tôt cette année. Selon les estimations d’ECCC, nous projetons que l’élimination de la tarification (fédérale) du carbone pour les consommateurs augmenterait les émissions de 3 Mt à 13 Mt et que le report de la cible provisoire de 2026 pour la norme sur la disponibilité des véhicules électriques augmenterait les émissions de 1 Mt en 2030. Avec ces révisions de politiques, les émissions en 2030 devraient se situer entre 504 Mt à 514 Mt (scénario AMS A mis à jour), ce qui correspond respectivement à 33,5 % et à 32,2 % sous les niveaux de 2005. Il en découle un écart de 49 à 59 Mt au-dessus du seuil cible de 40 % et de 87 Mt à 97 Mt au-dessus du seuil cible de 45 %.

Même si le règlement proposé afin d’imposer un plafond d’émissions pour le secteur pétrolier et gazier demeure à l’étude, compte tenu de l’incertitude entourant sa mise en œuvre, nous tenons compte de l’impact projeté de son élimination sur les émissions en 2030. Selon les estimations d’ECCC, nous prévoyons que l’élimination du plafond sur les émissions du secteur pétrolier et gazier augmenterait les émissions de 5 Mt en 2030. Compte tenu de cette modification supplémentaire à la politique, nous prévoyons que les émissions en 2030 devraient être de l'ordre de 510 Mt à 520 Mt (scénario AMS B mis à jour), ce qui correspond respectivement à 32,8 % et à 31,5 % sous les niveaux de 2005. Il en découle un écart de 55 Mt à 65 Mt au-dessus du seuil cible de 40 % et de 93 Mt à 102 Mt au-dessus du seuil cible de 45 %.

Compte tenu de la façon dont nos projections mises à jour ont été créées (c’est-à-dire appliquer les effets précédemment estimés des différentes politiques de réduction des émissions à une base de référence existante englobant ces politiques et d’autres politiques), nos estimations de l’écart avec la cible d’émissions du Canada pour 2030 doivent être considérées comme approximatives. Notre analyse ne tient pas compte des interactions possibles entre les révisions à la politique ou des différences dans les scénarios de référence sous-jacents à partir desquels leurs répercussions sont estimées. En outre, notre analyse ne tient pas compte des révisions aux politiques effectuées par les gouvernements provinciaux et territoriaux plus tôt cette année.

Cela dit, notre estimation du plafond d’émissions en 2030, qui va de 49 Mt (seuil cible de 40 % et scénario AMS A mis à jour) à 102 Mt (seuil cible de 45 % et scénario AMS B mis à jour), est inférieure aux estimations externes récentes de l’Institut C.D. Howe (de 82 Mt à 120 Mt) et de l’Institut climatique du Canada (basées sur des émissions en 2030 inférieures de 20 à 25 % aux niveaux de 2005)[^11].

L’évaluation des émissions cumulatives entre 2025 et 2030 donne une perspective générale des progrès réalisés à court terme par le Canada vers l’atteinte de ses objectifs climatiques. Même si les niveaux d’émissions annuels illustrent la performance d’une année à l’autre, les totaux cumulatifs représentent mieux l’impact général de la trajectoire d’émissions du Canada. Étant donné que le réchauffement de la planète dépend de l’inventaire des émissions mondiales, des totaux cumulatifs plus élevés réduisent le « bilan de carbone » restant du Canada et exigent des réductions plus grandes dans les phases ultérieures pour que nous gardions le cap sur l’objectif de la carboneutralité en 2050[^12].

La Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité ne légifère pas la trajectoire d’émissions annuelles jusqu’en 2030, mais nous utilisons la projection d’émissions de 2025 à 2030 établie par ECCC dans la Trajectoire vers 2030[^13] (40 % sous les niveaux de 2005) comme base de référence aux fins de comparaison avec nos scénarios AMS mis à jour. Par rapport à la référence de la trajectoire, selon nos scénarios AMS mis à jour, les émissions cumulatives de 2025 à 2030 devraient être de 221 Mt (6,7 %) à 289 Mt (8,8 %) plus élevées (tableau 2).