L’Allocation canadienne pour enfants : croissance récente et perspectives financières

Résumé

Entre les années de prestation 2022-2023 et 2024-2025, les dépenses liées à l’Allocation canadienne pour enfants (ACE) ont augmenté de 4,2 milliards de dollars, passant de 25 à 29,2 milliards de dollars. Il s’agit d’une augmentation de plus de 16 %. Au cours de cette période, le montant annuel moyen des prestations a augmenté, passant de 6 700 $ à 7 700 $, tandis que le nombre de familles touchant l’allocation a augmenté légèrement, de 3,7 à 3,8 millions.

Le présent rapport explore les facteurs qui sous-tendent cette croissance et expose les perspectives de la DPB quant au coût budgétaire des prestations pour enfants à moyen terme. Cette analyse est présentée afin d’éclairer l’examen prospectif, par le Parlement, 1) des mesures permanentes ou temporaires possibles afin d’apaiser les inquiétudes en matière d’abordabilité liées aux pressions de l’inflation; et 2) la trajectoire budgétaire générale du gouvernement.

Selon les estimations du DPB, 68 % ou 2,8 milliards de dollars de la croissance récente des dépenses de l’ACE est attribuable à l’indexation annuelle, en vertu de laquelle les montants des prestations et les seuils de revenu sont rajustés en fonction de l’inflation, conformément aux dispositions législatives liées à l’allocation. L’inflation élevée après la pandémie de COVID-19 a porté les taux d’indexation à 6,3 % et à 4,7 % pour les années de prestation 2023-2024 et 2024-2025 respectivement, soit bien au-delà de la moyenne de 1,3 % enregistrée entre 2018-2019 et 2021-2022.

L’augmentation récente des dépenses est aussi attribuable, dans une proportion de 25 %, aux familles dont la croissance des revenus n’a pas suivi le rythme de l’inflation. Étant donné que les seuils de revenu augmentent aussi avec l’inflation, les familles dont les revenus ont augmenté plus lentement ont bénéficié de hausses de prestations supérieures au taux d’indexation standard.

Le reste de la croissance des dépenses de l’ACE s’explique par des changements dans le nombre et la composition des familles bénéficiaires. Les niveaux d’immigration élevés entre 2022 et 2024 ont contribué à une croissance supérieure à la moyenne au sein de la population des enfants âgés de moins de 18 ans. Cet effet s’est toutefois atténué depuis. Cette croissance a été partiellement compensée par une baisse modeste de la taille moyenne des familles au cours de la même période, ce qui a réduit les dépenses d’environ 300 millions de dollars par rapport à ce qu’elles auraient autrement été.

D’un point de vue distributif, la proportion des paiements de l’ACE qui sont destinés aux familles dont le revenu est supérieur à 50 000 $ a augmenté, passant de 48,9 % en 2022-2023 à 50,4 % en 2024-2025.

Selon les perspectives de juin 2026 de la DPB, à mesure que les pressions inflationnistes et démographiques s’atténuent, la croissance des dépenses en prestations pour enfants devrait ralentir considérablement pour s’établir à 2,5 % pour l’année de prestation 2026-2027. Les dépenses totales liées aux prestations pour enfants devraient atteindre 33,0 milliards de dollars d’ici l’année de prestation 2030-2031.

Contexte

Le budget de 2016 a instauré l’Allocation canadienne pour enfants (ACE), une prestation non imposable dont le montant est déterminé en fonction du revenu familial et qui cible les familles à revenu faible ou moyen ayant des enfants. Ce programme a remplacé la Prestation fiscale canadienne pour enfants et la Prestation universelle pour la garde d’enfants[^1].

L’ACE est versée chaque mois aux parents admissibles pendant une période de 12 mois, allant de juillet à juin chaque année de prestation. Les montant des prestations sont déterminés au moyen du revenu familial net rajusté, soit le revenu net combiné des époux ou des conjoints de fait, sous réserve de certains rajustements. Les montants maximaux de la prestation varient selon le nombre d’enfants et leur âge, et sont réduits à mesure que le revenu familial dépasse les seuils prévus par la loi. Les montants des prestations et les seuils de revenu sont indexés annuellement à l’inflation.

Pour l’année de prestation 2026-2027, les montants maximaux s’établissent à 8 157 \$ par année pour chaque enfant âgé de moins de 6 ans et à 6 883 \$ par année pour chaque enfant âgé de 6 à 17 ans. En outre, les familles dont le revenu net est inférieur à 38 237 $ touchent le montant maximal de la prestation[^2].

Bureau de la directrice parlementaire du budget

Bureau de la directrice parlementaire du budget

La Figure illustre le montant total annuel de la prestation de l’ACE pour un enfant de moins de 6 ans.

Tendances récentes

Au cours de sa première année d’existence, débutant le 1er juillet 2016, les paiements de l’Allocation canadienne pour enfants (ACE) ont totalisé 23,3 milliards de dollars et ont été versés à 3,6 millions de familles.

Agence du revenu du Canada

Ministère des Finances Canada

Bureau de la directrice parlementaire du budget

Agence du revenu du Canada

Ministère des Finances Canada

Bureau de la directrice parlementaire du budget

Les montants pour les mesures temporaires se fondent sur les estimations du BDPB et de Finances Canada. Les paiements totaux comprennent les montants supplémentaires au titre de la Prestation pour enfants handicapés. L’année de prestation s’étale de juillet à juin.

Depuis son lancement, les dépenses liées à l’ACE ont augmenté, notamment en raison de l’indexation annuelle à l’inflation, en vertu de laquelle les montants des prestations et les seuils de revenus sont rajustés en fonction de l’évolution de l’indice des prix à la consommation (IPC). La croissance du coût du programme est aussi influencée par les changements démographiques, la composition des familles et les revenus des ménages, étant donné que ces facteurs influencent à la fois le nombre de bénéficiaires admissibles et le montant reçu par les familles.

Pendant la pandémie de COVID-19, le gouvernement fédéral a bonifié temporairement l’Allocation canadienne pour enfants (ACE). En mai 2020, les familles admissibles ont reçu un versement ponctuel pouvant aller jusqu’à 300 \$ par enfant. Le gouvernement a par la suite instauré des versements temporaires d’un montant pouvant aller jusqu’à 1 200 \$ par enfant âgé de moins de 6 ans en 2021. Ces deux mesures temporaires ont donné lieu à une hausse des paiements totaux de l’ACE d’environ 4,1 milliards de dollars, répartis sur trois années de prestation (1,9 milliard de dollars en 2019-2020, 1,1 milliard de dollars en 2020-2021 et 1,1 milliard de dollars en 2021-2022).

Après la fin des mesures temporaires liées à la pandémie, les dépenses associées à l’ACE ont augmenté de plus de 16 % entre les années de prestation 2022-2023 et 2024-2025, ce qui représente une augmentation de 4,2 milliards de dollars sur deux ans. Au cours de cette période, le montant annuel moyen des prestations a augmenté, passant de 6 700 $ à 7 700 $, tandis que le nombre de bénéficiaires a augmenté légèrement, de 3,7 à 3,8 millions[^3].

La croissance annuelle des dépenses est passée de 1,3 % en 2022-2023 à 9,0 % en 2023‑2024, avant de ralentir à 7,1 % en 2024-2025, l’indexation étant le principal facteur à l’origine de cette hausse pour ces deux dernières années (figure 3).

Bureau de la directrice parlementaire du budget

Bureau de la directrice parlementaire du budget

Pour les années 2023-2024 et 2024-2025 combinées, l’indexation a représenté 2,8 milliards de dollars (68 %) de l’augmentation de 4,2 milliards de dollars. Il s’agit du facteur le plus important; l’augmentation nette du nombre de bénéficiaires ainsi que les changements dans la distribution des revenus et la taille des familles bénéficiaires expliquent le reste de la croissance observée[^4].

Indexation des prestations

Les montants maximaux de prestation et les seuils de revenu sont indexés selon la variation de l’IPC moyen d’octobre à septembre de l’année précédente et de l’année antérieure. Autrement dit, les prestations sont rajustées en fonction de l’inflation avec un décalage de neuf mois. D’autres transferts fédéraux sont indexés différemment. Par exemple, les prestations de la Sécurité de la vieillesse sont indexées trimestriellement, tandis que les gains assurables maximaux de l’assurance-emploi sont rajustés au début de l’année civile au moyen des données sur les gains hebdomadaires moyens pour la période de 12 mois se terminant en avril de l’année précédente.

Entre 2018-2019 (la première année d’indexation complète) et 2021-2022, le taux d’indexation s’établissait à 1,3 % en moyenne, ce qui représente une période prolongée de faible inflation.

L’inflation a augmenté rapidement pour atteindre un sommet de 8,2 % en juin 2022. Comme l’illustre la figure 4, la période d’indexation pour les années 2023‑2024 et 2024-2025 a englobé cette poussée inflationniste survenue après la pandémie : les prestations ont augmenté de 6,3 % le 1er juillet 2023 et de 4,7 % le 1er juillet 2024, ce qui représente une augmentation cumulative de 790 $ du montant annuel maximum de la prestation pour un enfant âgé de moins de 6 ans. Dans l’ensemble, l’indexation a accru les dépenses de l’ACE de 2,8 milliards de dollars entre 2022‑2023 et 2024-2025.

Bureau de la directrice parlementaire du budget

Bureau de la directrice parlementaire du budget

Pour les années de prestation 2025-2026 et 2026-2027, le taux d’indexation a diminué à 2,7 % et 2,0 % à mesure que la pression exercée par l’inflation s’est atténuée en 2024 et en 2025. Cela correspond à une augmentation de 267 $ du montant annuel maximal de la prestation pour un enfant âgé de moins de 6 ans.

Le système fédéral de soutien au revenu du Canada s’appuie sur l’indexation à l’inflation pour rajuster les niveaux de prestation au coût de la vie sans devoir imposer de nouvelles lois ou prendre des décisions discrétionnaires en matière de politiques. Ce mécanisme fonctionne avec un délai inhérent, étant donné que les rajustements se fondent sur les niveaux de prix enregistrés au cours d’une période de référence précédente plutôt que sur les prix actuels. Par conséquent, il faut un certain temps avant que les prestations indexées rattrapent les pressions inflationnistes.

Tout comme l’Allocation canadienne pour enfants, la plupart de prestations fédérales de soutien au revenu sont entièrement indexées sur l’inflation. Les prestations de la Sécurité de la vieillesse (SV) et le Supplément de revenu garanti (SRG) sont indexées chaque trimestre, tandis que les paramètres de l’assurance-emploi (AE) sont rajustés annuellement au début de chaque année civile. L’ACE et le crédit pour taxe sur les produits et services (TPS)/taxe de vente harmonisée (maintenant connu sous le nom d’Allocation canadienne pour l’épicerie et les besoins essentiels) sont indexés en juillet chaque année en fonction de l’évolution de l’IPC au cours d’une période de 12 mois se terminant en septembre de l’année précédente.

En plus de ces augmentations de prestations prévues par la loi, le gouvernement a instauré des mesures temporaires ciblant les revenus à faible revenu pendant les périodes où les prestations indexées n’avaient pas encore été rajustées à l’augmentation des prix. En septembre 2022, le gouvernement a doublé le crédit pour TPS pour une période de six mois à un coût d’environ 2,6 milliards de dollars. Le budget de 2023 a instauré un remboursement pour l’épicerie, offert par l’intermédiaire du système de crédit pour TPS, à un coût annuel estimé de 2,4 milliards de dollars. Récemment, une nouvelle mesure législative a fourni un versement ponctuel équivalent à 50 % de la valeur annuelle du crédit pour TPS pour 2025-2026 et augmenté le montant du crédit annuel de 25 % pour une période de cinq ans commençant en juillet 2026, représentant un coût total estimé à plus de 12 milliards de dollars sur six ans (2,1 milliards de dollars annuellement en moyenne).

En plus de ces mesures de soutien au revenu instaurées en réponse aux pressions exercées par le coût de la vie, le gouvernement a suspendu la taxe d’accise fédérale sur le carburant jusqu’en septembre 2026, mesure pour laquelle la DPB a présenté une analyse de répartition et des coûts supplémentaires

Profil de revenu des bénéficiaires de l’ACE

L’ACE est conçue de façon à offrir aux familles à faible revenu des prestations proportionnellement plus élevées. Cela étant dit, en 2024-2025, près de 70 % des bénéficiaires avaient un revenu familial supérieur à 50 000 $ et les paiements versés à ce groupe ont totalisé 14,7 milliards de dollars.

Ce groupe a représenté la plus grande part de la croissance récente. Le montant total des dépenses liées à l’ACE a augmenté de 4,2 milliards de dollars entre 2022-2023 et 2024-2025, dont près de 60 % (ou 2,5 milliards de dollars) ont été versés aux familles ayant un revenu supérieur à 50 000 $ (tableau 1).

Ce tableau témoigne de l’interaction entre l’indexation des paramètres de l’ACE et la dynamique de revenu des bénéficiaires, tel que décrit ci-dessous.

Croissance du revenu

L’ACE utilise les seuils de revenu entièrement indexés afin de calculer le montant annuel des prestations de chaque bénéficiaire. Tel qu’indiqué par la structure de la prestation à la figure 1, les prestations baissent lorsque le revenu familial dépasse ces seuils. Par conséquent, les bénéficiaires dont le revenu ne suit pas le rythme de l’inflation voient le montant de leur prestation être augmenté davantage que le taux d’indexation standard.

Afin d’illustrer l’interaction de l’ACE avec la dynamique du revenu, supposons une famille admissible ayant deux enfants âgés de plus de 6 ans et un revenu familial net rajusté de 90 000 $. En assumant que son revenu demeure inchangé en deux ans, la famille aurait touché des prestations de 6 235 $ au cours de l’année de prestation 2023-2024. Cette même famille aurait reçu un montant de 6 769 $ au cours de l’année de prestation 2024‑2025.

Il s’agit d’une augmentation de 8,6 % par rapport à un taux d’indexation de 4,7 % pour cette année-là. La différence s’explique par l’indexation des seuils de revenu utilisés dans le calcul des prestations. Étant donné que ces seuils augmentent avec l’inflation, une plus petite portion du revenu familial est assujettie à la réduction de la prestation, ce qui se traduit par des prestations plus élevées.

Par conséquent, la structure du programme est telle que les familles dont le revenu ne suit pas le rythme de l’inflation obtiennent des augmentations de prestations égales ou supérieures au taux de l’inflation.

Ainsi, la hausse des montants de prestation moyens peut être supérieure au taux d’indexation annuel des prestations lorsque le revenu des bénéficiaires augmente plus lentement que les seuils de revenu indexés.

Cet effet est particulièrement évident dans la tranche supérieure de la distribution. Tel qu’illustré dans le tableau 1, la forte inflation conjuguée à une croissance plus lente du revenu pour les familles qui gagnent plus de 150 000 $ a donné lieu à une augmentation de l’admissibilité. En effet, la part de bénéficiaires faisant partie de ce groupe est passée de 11 % à 17 %. Parallèlement, les paiements attribués à ce groupe ont doublé, passant de 0,8 milliard de dollars à 1,6 milliard de dollars. Leur part des dépenses totales de l’ACE est ainsi passée de 3,0 % à 5,4 %, l’équivalent de 19 % de la croissance générale du programme (voir le tableau 1).

Les données administratives longitudinales ont confirmé cette dynamique du revenu pour les années de prestation 2023-2024 et 2024-2025. Le revenu familial net rajusté des bénéficiaires de l’ACE a augmenté de 6,9 % de façon cumulative au cours des deux années, soit 4,4 points de pourcentage sous l’indexation totale. Cette situation s’explique principalement par de nouveaux bénéficiaires ayant des revenus inférieurs à la moyenne ainsi qu’à une augmentation plus faible du revenu des familles à revenu élevé.

Nous estimons que cette dynamique des revenus a fait augmenter les coûts totaux du programme de l’ACE d’environ 4,1 % sur deux ans. Exprimé plutôt en proportion de l’augmentation de 4,2 milliards de dollars de paiements au cours de la même période, cet effet représente environ 25 % de la croissance totale, soit près de 1,0 milliard de dollars.

Changement net du nombre de bénéficiaires

Pour recevoir l’ACE, les bénéficiaires doivent habiter avec un enfant âgé de moins de 18 ans et être principalement responsables des soins et de l’éducation de l’enfant. Ils doivent aussi être résidents du Canada aux fins de l’impôt sur le revenu et être, eux-mêmes ou leur époux ou conjoint de fait, citoyens canadiens, résidents permanents, personnes protégées ou résidents temporaires vivant au Canada depuis au moins 18 mois. Les bénéficiaires admissibles doivent produire une déclaration de revenus pour recevoir les prestations.

Selon les estimations de Statistique Canada, en juillet 2021, plus de 95 % des enfants âgés de plus d’un an étaient couverts par le programme de l’ACE. Ce chiffre comprend les enfants dont les familles ont droit aux prestations ainsi que ceux dont le revenu familial est élevé et dont la prestation est entièrement éliminée. La participation des parents au régime fiscal est le principal facteur influençant la couverture. Le budget de 2025 a instauré le programme de prestations fédérales automatiques afin d’augmenter le taux de recours aux prestations comme l’ACE chez les ménages à faible revenu[^5].

Compte tenu du taux de couverture élevé du programme et de la stabilité relative de la composition des familles au fil du temps, le nombre de bénéficiaires admissibles à l’ACE devrait évoluer à un rythme similaire à celui de la population d’enfants âgés de moins de 18 ans.

Au cours des deux dernières décennies, la migration internationale nette, définie comme l’effet combiné de l’immigration, de l’émigration nette et de la variation du nombre de résidents temporaires, a constitué la principale source de croissance de la population des enfants âgés de moins de 18 ans au Canada. Les niveaux élevés d’immigration permanente et temporaire observés entre 2022 et 2024 ont accentué cette tendance, contribuant à une croissance supérieure à la moyenne chez la population âgée de 0 à 17 ans.

Bureau de la directrice parlementaire du budget

Bureau de la directrice parlementaire du budget

Les résidents temporaires peuvent devenir admissibles à l’Allocation canadienne pour enfants (ACE) seulement après avoir résidé au Canada pendant 18 mois. Par conséquent, la variation de l’immigration temporaire se manifeste dans le nombre de bénéficiaires de l’ACE avec un retard considérable. Ainsi, les répercussions de l’augmentation de l’immigration temporaire amorcée en 2022 ne commencent à se concrétiser dans le programme de l’ACE qu’à partir de l’année de prestation 2023-2024.

Entre juin 2023 et juin 2025, le nombre de résidents non permanents touchant l’ACE a presque doublé. Néanmoins, ce groupe a continué de représenter une proportion relativement faible de bénéficiaires et correspondait à environ 4 % de l’ensemble des bénéficiaires en juin 2025. Au cours de la même période, le nombre de résidents permanents touchant l’ACE a augmenté de 9,4 %, tandis que le nombre de bénéficiaires qui sont des citoyens canadiens est demeuré stable en grande partie. Les citoyens canadiens représentaient toujours la plus grande proportion de bénéficiaires, avec plus de 2,5 millions à la fin de l’année de prestation 2024-2025.

En plus de l’évolution de la situation démographique, les variations annuelles du nombre de bénéficiaires sont influencées par les sorties du programme résultant de différents changements touchant l’admissibilité, notamment le recalcul des prestations de l’ACE. Plus concrètement, les familles bénéficiaires peuvent cesser d’être admissibles aux prestations si leur revenu familial net rajusté est supérieur au seuil maximal de revenu applicable à leur composition familiale. À l’inverse, certaines familles peuvent devenir nouvellement admissibles étant donné que l’indexation annuelle des montants de prestation et des seuils de revenus augmente le niveau de revenu auquel les prestations sont entièrement éliminées.

Composition des familles

Depuis le début du programme, le nombre d’enfants par famille bénéficiaire est demeuré relativement stable. En effet, les familles ayant un ou deux enfants à leur charge représentent plus des trois quarts de tous les bénéficiaires (figure 6).

Bureau de la directrice parlementaire du budget

Bureau de la directrice parlementaire du budget

La somme peut ne pas correspondre à 100 %, puisqu’une proportion des bénéficiaires recevait des prestations pour des enfants qui n’étaient plus à leur charge au moment du dernier versement de l’année de prestations.

Cependant, le nombre moyen d’enfants par famille a légèrement diminué au cours des années de prestation 2023-2024 et 2024-2025. Comme le montant de prestation est proportionnel au nombre d’enfants à charge, une diminution de la taille des familles se traduit par un montant moyen de prestation moins élevé par bénéficiaire. Selon le nombre de bénéficiaires en 2024-2025, le fait de maintenir la distribution de la taille des familles de 2022-2023 aurait augmenté les coûts du programme de près de 300 millions de dollars.

Perspectives financières

Les Perspectives économiques et financières de juin 2026 de la DPB comprennent des projections des dépenses associées aux prestations pour enfants, fondées sur les perspectives relatives à l’inflation, aux changements démographiques et à la croissance du revenu familial[^6].

Les perspectives de juin 2026 projetaient que l’inflation devrait augmenter temporairement à 2,6 % en 2026, principalement en raison des prix de l’énergie plus élevés. L’inflation devrait ensuite s’atténuer et s’établir à 1,9 % en moyenne par année pendant le reste de la période de projection. Nos perspectives supposent que la croissance du revenu réel a une incidence minime. Nous prévoyons donc que les prestations moyennes reçues augmenteront à peu près au même rythme que l’inflation.

Compte tenu des réductions prévues des niveaux d’immigration et de la baisse du taux de natalité, la population âgée de moins de 18 ans devrait diminuer graduellement au cours des cinq prochaines années. Par conséquent, notre perspective suppose que le nombre total de bénéficiaires atteindra un sommet en 2025-2026 et qu’il baissera progressivement au cours du reste de la période de projection.

Nous prévoyons donc que les dépenses liées à l’ACE auront augmenté de 4,5 % pour l’année de prestation 2025-2026, mais qu’elles augmenteront de 1,6 % en moyenne entre les années de prestation 2026-2027 et 2030-2031. À ce rythme, les dépenses liées aux prestations pour enfants devraient atteindre 33,0 milliards de dollars d’ici l’année de prestation 2030-2031.