Dépenses fédérales en infrastructures – Mise à jour
En réponse à l'intérêt exprimé par les parlementaires, ce rapport présente une mise à jour des dépenses fédérales en matière d'infrastructures.
Résumé
En réponse à l’intérêt exprimé par les parlementaires, le présent rapport renferme une mise à jour sur les dépenses fédérales en infrastructures.
En s’appuyant sur des informations provenant des ministères fédéraux et des tendances en matière de dépenses observées dans le passé, le directeur parlementaire du budget (DPB) estime que le gouvernement du Canada dépensera 159 milliards de dollars en infrastructures pendant la période comprise entre 2025-2026 et 2029-2030. Cette estimation ne tient pas compte de l’objectif de dépenses révisé de 5 % de l’OTAN ou des dépenses supplémentaires liées à la défense qui sont indiquées dans le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2025-2026.
Même si le gouvernement fédéral a amélioré la qualité de ses rapports sur les projets d’infrastructure, il n’a pas produit d’aperçu consolidé à jour de ses dépenses totales. Cette absence d’informations amoindrit la capacité d’évaluer de manière exhaustive les dépenses en infrastructures et leur incidence globale sur l’équilibre budgétaire ou sur le déficit ou l’excédent budgétaire du gouvernement du Canada.
Contexte
En réponse à l’intérêt exprimé par les parlementaires, le présent rapport renferme une mise à jour des dépenses fédérales en infrastructures. Depuis que le gouvernement a annoncé des engagements importants dans le Budget de 2016, le DPB analyse et rend compte des dépenses fédérales en matière d’infrastructures[^1]. Ce rapport fait suite à l’analyse supplémentaire du DPB des Dépenses fédérales en infrastructure, de 2016-2017 à 2026-2027 publiée en mars 2022.
Au sens général, le terme « infrastructure » désigne les actifs corporels tels que les immeubles, les routes, les chemins de fer et les ports, qui permettent aux gouvernements, aux communautés et aux entreprises de fournir et d’utiliser des services[^2].
Dans le cadre de ses rapports financiers, le gouvernement du Canada n’emploie pas de définition comptable unique et officielle du terme infrastructure qui serait appliquée dans tous les ministères. Les infrastructures sont plutôt traitées comme des immobilisations corporelles[^3]. Par conséquent, les éléments incorporels tels que les droits d’auteur, les marques de commerce et les brevets n’entrent pas dans la portée de la présente analyse.
Les dépenses fédérales en infrastructures se divisent en deux volets principaux, dont voici les définitions respectives :
-
Les biens appartenant à l’État : investissements fédéraux directs dans des immobilisations corporelles, par exemple la construction d’un pont.
-
Les paiements de transfert : contributions fédérales à des projets d’infrastructure provinciaux, territoriaux, municipaux et Autochtones telles que le financement par l’entremise du Fonds pour le développement des collectivités du Canada.
Même si le gouvernement fédéral a amélioré la qualité de ses rapports sur les projets d’infrastructures, particulièrement les projets financés au titre du Plan Investir dans le Canada, aucune source intégrée d’informations n’a été produite qui donnerait un aperçu consolidé à jour des dépenses totales en infrastructures du gouvernement fédéral.
Cette absence d’informations amoindrit la capacité d’évaluer de manière exhaustive les dépenses en infrastructures et leur incidence globale sur l’équilibre budgétaire ou sur le déficit ou l’excédent budgétaire du gouvernement du Canada.
Combien le gouvernement dépense-t-il en infrastructures?
Les sections suivantes décrivent la modélisation et les résultats des projections du DPB.
Données
Comme le faisait remarquer le DPB dans ses analyses antérieures, Statistique Canada produit des rapports sur les dépenses en infrastructures au Canada et sur leur contribution à l’économie selon la perspective des Comptes nationaux[^4].
En revanche, les chiffres rapportés par Statistique Canada se comparent difficilement aux Comptes publics, que le gouvernement utilise pour faire état de ses dépenses et de son équilibre budgétaire[^5]. En ce moment, il n’existe pas de source intégrée d’informations qui présenterait un aperçu global à jour des dépenses totales en infrastructures du gouvernement fédéral dans la perspective des Comptes publics. Par conséquent, le DPB a obtenu d’autres données aux fins de la présente analyse et a appliqué la même méthodologie générale que celle utilisée dans son rapport intitulé Dépenses fédérales en infrastructure, de 2016-2017 à 2026-2027 publié en mars 2022. Il est donc possible qu’une définition plus large de l’infrastructure puisse inclure d’autres fonds dépensés par le gouvernement. Le DPB souligne que les conclusions du présent rapport se limitent à la méthodologie utilisée précédemment.
Les projections sur les biens appartenant à l’État proviennent du rapport du DPB intitulé Prévisions des dépenses en capital fédérales publié en août 2025. Il s’agit de l’amortissement des immobilisations corporelles du gouvernement, telles que les immeubles, la machinerie et les véhicules, conformément à la définition énoncée dans les Comptes publics[^6]. Ce document renferme les plus récentes prévisions du DPB des dépenses en capital fédérales[^7]. En revanche, l’objectif de dépenses révisé de 5 % de l’OTAN et le montant de 9 milliards de dollars indiqué dans le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2025-2026 n’y apparaissent pas.
Le DPB a demandé au groupe de ministères qui engagent la majorité des dépenses fédérales en infrastructures de lui fournir leurs données sur les paiements de transfert. Ces données ont été obtenues au moyen de demandes d’information présentées à la Banque d’infrastructure du Canada (BIC), à Emploi et Développement social Canada (EDSC), à Services aux Autochtones Canada (SAC), à Transports Canada (TC), à Logement, Infrastructures et Collectivités Canada (LICC) et à la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL)[^8]. Chacune de ces demandes d’information a procuré au DPB des données sur le financement du ministère dans le cadre du Plan Investir dans le Canada et sur le financement total affecté aux infrastructures.
Pour compléter les données obtenues au moyen des demandes d’information, le DPB a utilisé les données accessibles au public sur le Fonds pour le développement des collectivités du Canada (FDDC) provenant de LICC et de SAC[^9]. Les données sur le remboursement de la TPS aux municipalités proviennent de Finances Canada[^10].
Enfin, le DPB a aussi employé dans le cadre de ses calculs certaines des données provenant de l’estimation des coûts précédente.
Méthodologie
Les projections concernant les biens appartenant à l’État s’appuient sur les hypothèses de croissance présentées dans le rapport du DPB intitulé Prévisions des dépenses en capital fédérales.
Le DPB a additionné les données obtenues au moyen des demandes d’information et a effectué des ajustements basés sur les données historiques pour tenir compte de la totalité des dépenses en infrastructures dans l’ensemble du gouvernement fédéral.
Le remboursement de la TPS aux municipalités a été calculé en appliquant un déflateur aux projections à court terme tirées du Rapport sur les dépenses fiscales fédérales.
En outre, le DPB s’attend à ce qu’une partie du financement expire avant d’être dépensé. Il a donc présumé qu’un certain pourcentage expirerait chaque année et qu’une portion des fonds expirés serait dépensée dans les années futures[^11][^12].
Résultats
Selon la méthode des Comptes publics (comptabilité d’exercice), le DPB estime que le gouvernement du Canada dépensera 159 milliards de dollars en infrastructures pendant la période comprise entre 2025-2026 et 2029-2030.
En règle générale, les paiements de transfert représentent plus des deux tiers des dépenses. Cette proportion peut toutefois varier d’une année à l’autre.
Sources d’incertitude
Comme cela a été mentionné précédemment, la définition du terme « infrastructure » n’est pas forcément la même dans tous les ministères fédéraux. Par conséquent, les éléments des données sur les infrastructures ne sont pas toujours uniformes d’un ministère à l’autre[^13]. Il faut donc interpréter les résultats comme des dépenses en infrastructures, et non pas comme un effet financier net[^14].
De la même manière, la demande d’infrastructures et le coût des matériaux et de la main-d’œuvre sont assujettis aux effets des conditions économiques plus vastes et des événements géopolitiques. Ces facteurs peuvent entraîner des répercussions sur les dépenses fédérales en infrastructures liées aux travaux exécutés par le secteur privé, comme certains projets de la BIC.
Il arrive régulièrement aux plans ministériels de changer quelque peu au fil du temps, notamment dans le domaine des infrastructures, où les politiques gouvernementales influent fortement sur les dépenses. De plus, les dépenses en infrastructures sont plus difficiles à prédire que bon nombre d’autres types de dépenses, car elles sont rattachées à des projets très importants qui demandent la participation de plusieurs parties. Enfin, les cadres règlementaires différents d’un emplacement à l’autre peuvent compliquer le processus de construction et accroître l’incertitude entourant le calendrier des projets.
Incidence sur l’équilibre budgétaire
L’équilibre budgétaire représente la différence entre les revenus et les dépenses du gouvernement. Cette mesure exhaustive des résultats financiers du gouvernement montre si les dépenses du gouvernement sont supérieures à ses recettes (déficit), ou l’inverse (excédent).
À la fin de chaque exercice, le gouvernement présente une comparaison de ses dépenses réelles et de ses dépenses prévues décrites dans le budget. Ces informations sont présentées dans le rapport financier annuel et dans les Comptes publics du Canada.
Le budget du gouvernement et les comptes publics sont préparés au moyen d’une méthode de comptabilité d’exercice. Cette méthode prend en compte les opérations effectuées lorsque les faits économiques sous-jacents ont lieu, et non pas seulement lorsque les fonds sont reçus ou payés.
Pour évaluer l’incidence des dépenses en infrastructures sur l’équilibre budgétaire du gouvernement, il est utile de considérer comment les opérations effectuées dans les deux volets principaux (biens appartenant à l’État et paiements de transfert) sont consignées dans le cadre de la comptabilisation d’exercice :
Biens appartenant à l’État
- L’achat initial d’une immobilisation appartenant à l’État n’a pas d’incidence directe sur l’équilibre budgétaire.
- En fait, la charge d’amortissement annuelle est incluse dans les dépenses de programme, ce qui contribue au calcul du déficit ou de l’excédent budgétaire annuel.
- Cette approche concorde avec les principes de comptabilisation d’exercice voulant que les dépenses soient associées aux périodes auxquelles les biens sont utilisés.
Paiements de transfert
Ces paiements comportent (au moins) deux parties et ne mènent pas à l’acquisition de biens ou de services par le gouvernement fédéral.
- Gouvernement fédéral (cédant)
- Peu importe la date de l’annonce du financement, le paiement est consigné comme une dépense lorsque le bénéficiaire répond à tous les critères d’admissibilité.
- Si le paiement est assorti de conditions, les dépenses sont consignées seulement lorsque ces conditions sont remplies.
- Bénéficiaire (province, territoire, municipalité, organisation autochtone)
- Le bénéficiaire consigne le paiement comme un revenu une fois que les conditions et les critères d’admissibilité sont remplis.
- Si le paiement est assorti d’obligations (p. ex. des conditions de remboursement ou des exigences de rendement), le revenu est différé jusqu’à ce que les obligations soient remplies.