Maisons Canada et perspectives entourant les programmes de logement dans le cadre du budget de 2025

Résumé

Dans le budget de 2025, les dépenses fédérales de programme consacrées au logement devraient diminuer de 56 % pour passer de 9,8 milliards de dollars en 2025-2026 à 4,3 milliards de dollars en 2028-2029. Cette baisse est due à l’expiration du financement de programmes existants et à des réductions prévues dans le budget de 2025, que le lancement de Maisons Canada vient compenser en partie.

Maisons Canada est un nouvel organisme fédéral ayant pour vocation de créer des habitations, que ce soit par le biais de la construction directe, du soutien à la construction ou du soutien aux acquisitions. Au cours de la période de cinq ans allant de 2025-2026 à 2029-2030, Maisons Canada prévoit dépenser 7,3 milliards de dollars, dont 6,7 milliards de dollars seront de nouvelles dépenses. En incluant les prêts et le développement d’actifs, les décaissements prévus s’élèveraient à 13 milliards de dollars au total, dont 11,6 milliards de dollars constituant de nouveaux décaissements.

Les 7,3 milliards de dollars de dépenses prévues par Maisons Canada, selon la comptabilité d’exercice, comprennent notamment :

• 625 millions de dollars pour aider les fournisseurs de logements communautaires à acquérir des appartements locatifs,

• 1 milliard de dollars en contributions pour des logements de transition et des logements avec services de soutien,

• 5,4 milliards de dollars en subventions, contributions et concessions de prêts pour l’offre de logements abordables.

Maisons Canada s’inscrit dans le cadre des initiatives déployées par le gouvernement pour doubler le rythme de construction de logements au cours des 10 prochaines années. Le gouvernement n’a toutefois pas encore établi de plan d’ensemble pour atteindre cet objectif. Nous prévoyons que la contribution de Maisons Canada sera probablement modeste, et nous estimons qu’elle permettra de créer environ 26 000 logements sur cinq ans, ce qui représente une augmentation de 2,1 % du nombre net d’habitations achevées par rapport à notre projection de référence.

Maisons Canada dispose d’un financement suffisant pour la création d’environ 13 000 nouveaux logements abordables pour les ménages à faible revenu. Toutefois, cela s’inscrit dans un contexte de baisse des dépenses et d’abandon des aides immédiates à l’accessibilité, comme l’Allocation canadienne pour le logement et les aides pour les logements sociaux existants.

Introduction

Le plan de dépenses présenté dans le budget de 2025 et reflété dans le projet de loi C-15 (45-1) comprend le lancement de Maisons Canada. Cet organisme a pour vocation de créer des habitations, que ce soit par le biais de la construction directe, du soutien à la construction ou du soutien aux acquisitions.

Parallèlement, le budget de 2025 annonce l’intention du gouvernement de réduire le financement de la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL), dont le profil des dépenses indiquait déjà une baisse. Cela signifierait non seulement que des programmes existants, tels que l’Allocation canadienne pour le logement et le Fonds pour le logement abordable, prendraient fin comme prévu, mais qu’il y aurait aussi de nouvelles compressions, ce qui aurait des répercussions sur la capacité de la SCHL à assurer le maintien des logements sociaux existants.

Le financement d’autres programmes d’accessibilité au logement devrait arriver à expiration, et aucun renouvellement n’a encore été annoncé.

Financement destiné à Maisons Canada

Au cours de la période allant de 2025-2026 à 2030-2031, Maisons Canada prévoit dépenser 7,3 milliards de dollars, dont 6,7 milliards de dollars seront de nouvelles dépenses (qui s’ajoutent aux plans de dépenses publiés précédemment)[^1]. Sur les 7,3 milliards de dollars de dépenses prévues, 219 millions serviront à couvrir les coûts de fonctionnement et 7,1 milliards seront consacrés au « financement ».

Bureau du directeur parlementaire du budget

Logement, Infrastructures et Collectivités Canada.

Bureau du directeur parlementaire du budget

Logement, Infrastructures et Collectivités Canada.

Le profil des dépenses sera affiné chaque année en fonction des plans d’affaires de Maisons Canada.

Dans le « financement », sont inclus 625 millions de dollars pour le Fonds canadien de protection des loyers, 1 milliard de dollars en contributions pour des logements de transition et des logements avec services de soutien et 5,4 milliards de dollars en subventions, contributions et concessions de prêts pour l’offre de logements abordables.

Ce profil de dépenses prévues pourrait ne pas tenir compte des recettes perdues en raison du retrait de la vente de biens immobiliers fédéraux excédentaires ou des frais d’intérêt liés aux dépenses engagées pour l’achat et le développement de propriétés fédérales[^2].

En plus de ces dépenses, Maisons Canada prévoit des dépenses non budgétaires de 2,6 milliards de dollars en prêts et de 3,1 milliards de dollars pour le développement d’actifs. En incluant les prêts et le développement d’actifs, les décaissements prévus totaliseraient 13 milliards de dollars, dont 11,6 correspondraient à de nouveaux décaissements[^3].

Certains décaissements n’ont aucune incidence sur le solde budgétaire. Les prêts de Maisons Canada créeront une dette correspondante envers le gouvernement du Canada, tandis que les dépenses pour le développement d’actifs de Maisons Canada auront pour effet d’augmenter la valeur des propriétés fédérales grâce à l’acquisition de nouvelles propriétés ou à la construction résidentielle sur ces propriétés.

Bureau du directeur parlementaire du budget

Logement, Infrastructures et Collectivités Canada

Bureau du directeur parlementaire du budget

Logement, Infrastructures et Collectivités Canada

Le profil des dépenses sera affiné chaque année en fonction des plans d’affaires de Maisons Canada.

Même si les documents financiers font référence à une capitalisation de 13 milliards de dollars et à l’affectation des contributions comme politique d’investissement, seuls les 3,1 milliards de dollars consacrés au développement d’actifs permettront de créer des immobilisations appartenant au gouvernement fédéral[^4]. Maisons Canada pourrait être en mesure de générer des rendements du capital investi limités, à partir de ces actifs, pour financer des investissements futurs, dépendamment de l’équilibre entre les revenus de location et les dépenses pour ces propriétés.

Financement pour la Société canadienne d’hypothèques et de logement

Avant même de tenir compte des compressions annoncées dans le budget de 2025, la fin prévue du financement de plusieurs programmes de la Stratégie nationale sur le logement devait avoir des répercussions sur les dépenses inhérentes à toutes les principales responsabilités de la SCHL dans le cadre de ses activités liées aux programmes sur le logement :

• Aide pour les besoins en logement : affectée par l’expiration prévue du financement de l’Allocation canadienne pour le logement, de l’Initiative des terrains fédéraux et du Fonds d’innovation;
• Financement de logements : affecté par l’expiration prévue du financement du Fonds pour le logement abordable et du Programme de développement de coopératives d’habitation;
• Expertise en matière de logement et développement des capacités : affectés par l’expiration prévue du financement du Fonds pour accélérer la construction de logements.

Bureau du directeur parlementaire du budget

Société canadienne d’hypothèques et de logement.

Bureau du directeur parlementaire du budget

Société canadienne d’hypothèques et de logement.

Le budget de 2025 propose de réduire davantage le financement des programmes d’habitation de la SCHL de 2,4 milliards de dollars entre 2026-2027 et 2029-2030, et de 860 millions de dollars par an par la suite. Au-delà de 2028-2029, la majeure partie du financement permanent de la SCHL correspond au niveau de référence établi à l’origine pour soutenir les programmes d’habitation existants. Étant donné la nature non discrétionnaire des dépenses destinées à soutenir le logement existant dans le cadre des accords sur le logement social, il sera probablement nécessaire d’effectuer des compressions importantes de fonds alloués au logement social en dehors de ces accords pour atteindre les objectifs de réduction des dépenses.

Bureau du directeur parlementaire du budget

Société canadienne d’hypothèques et de logement

Finances Canada

Bureau du directeur parlementaire du budget

Société canadienne d’hypothèques et de logement

Finances Canada

Itinérance et logement pour les Autochtones

Le financement d’autres programmes de logement devrait arriver à expiration, et aucun renouvellement n’a encore été annoncé.

Dépenses totales prévues pour les programmes de logement

Bien que les nouvelles dépenses prévues pour Maisons Canada s’ajoutent aux plans de dépenses déjà publiés, les dépenses fédérales totales consacrées aux programmes de logement devraient diminuer de 56 % pour passer de 9,8 milliards de dollars en 2025-2026 à 4,3 milliards de dollars en 2028-2029, en raison de l’expiration du financement de programmes existants et de réductions prévues dans le budget de 2025[^5].

Bureau du directeur parlementaire du budget

Logement, Infrastructures et Collectivités Canada

Services aux Autochtones Canada

Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada

Bureau du directeur parlementaire du budget

Logement, Infrastructures et Collectivités Canada

Services aux Autochtones Canada

Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada

Estimation de l’offre de nouveaux logements

Maisons Canada s’inscrit dans l’objectif du gouvernement de doubler le rythme de la construction de logements au cours des 10 prochaines années[^6]. Cela dit, le gouvernement n’a pas encore établi de plan pour atteindre cet objectif.

Selon notre évaluation, compte tenu du financement alloué à Maisons Canada et de la conception des initiatives de cet organisme, on peut s’attendre à ce que la contribution de Maisons Canada à l’offre de logements et à l’accessibilité au logement soit modeste. En supposant que les coûts par logement soient similaires à ceux de programmes comparables de la SCHL, les dépenses prévues applicables et les autorisations de développement d’actifs pour Maisons Canada seraient suffisantes pour permettre la création d’environ 26 000 nouveaux logements sur cinq ans (2025-2026 à 2029-2030), dont 13 000 logements abordables pour les ménages à faible revenu[^7].

Ces 26 000 logements sur cinq ans représenteraient une augmentation de 2,1 % du nombre net d’habitations achevées par rapport à la prévision de référence d’août 2025 du DPB, et combleraient 3,7 % du manque de logements estimé par le DPB, qui sera de 690 000 logements en 2035.

Les 13 000 nouveaux logements abordables pour les ménages à faible revenu contribueraient à rendre le logement plus accessible pour les résidents. Toutefois, l’ajout de ces logements ne compenserait que partiellement la baisse de l’aide globale à l’accessibilité. En plus de la diminution de 56 % des dépenses nominales d’ici 2028-2029, le financement est transféré (de programmes qui offrent un soutien à l’accessibilité pour les ménages à faible revenu, comme l’Allocation canadienne pour le logement et les aides pour les logements sociaux existants) vers des contributions en capital et des dépenses pour le développement d’actifs dont les bénéfices s’étalent sur de nombreuses décennies.

Fonds canadien de protection des loyers

Les 625 millions de dollars de dépenses prévues dans le cadre du Fonds canadien de protection des loyers (FCPL) seront utilisés pour aider les partenaires en matière de logements communautaires à faire l’acquisition d’appartements locatifs à risque de redéveloppement[^8].

Le FCPL n’a pas la vocation d’augmenter l’offre de logements. Cependant, il permettra probablement d’éviter une augmentation des loyers pour les occupants actuels et d’offrir des loyers plus abordables aux nouveaux occupants lors du changement de locataires.

Logements de transition et logements avec services de soutien

Maisons Canada prévoit contribuer à hauteur de 1 milliard de dollars à des projets de logements de transition et de logements avec services de soutien[^9]. En supposant que les contributions fédérales par logement abordable créé soient les mêmes que celles prévues dans le cadre de la phase 2 de l’Initiative pour la création rapide de logements de la SCHL (272 579 $ par logement), 1 milliard de dollars en contributions pour les logements de transition et pour les logements avec services de soutien seraient suffisants pour créer 3 669 logements au Canada – qui seraient tous très abordables – au cours de la période de cinq ans[^10]. Les contributions réelles par logement peuvent être plus ou moins élevées en fonction, essentiellement, des contributions des autres ordres de gouvernement.

Autres financements pour la construction de logements abordables

Sur les 7,3 milliards de dollars de dépenses totales prévues selon la comptabilité d’exercice, les 5,4 milliards de dollars restants sont des subventions, des contributions et des concessions de prêts destinés à soutenir l’offre de logements. Les 13 milliards de dollars de décaissements prévus comprennent également des dépenses non budgétaires supplémentaires à cette fin, dont 1,7 milliard de dollars d’autorisations de prêts ne relevant pas du FCPL et 3,1 milliards de dollars pour le développement d’actifs.

Maisons Canada n’a pas encore décidé complètement comment il allouera ces fonds, mais les premières annonces indiquent que l’organisme :

• s’engagera dans la construction directe de maisons préfabriquées sur des terrains publics; et

• appuiera la construction de logements par des tiers grâce à des encouragements fonciers et financiers[^11].

Nous estimons que les 3,1 milliards de dollars consacrés au financement du développement d’actifs seront suffisants pour la construction de 8 026 logements[^12]. En supposant que les dépenses prévues soient utilisées pour soutenir le logement abordable de la même manière que le fait le Fonds pour le logement abordable de la SCHL, nous estimons que 5,4 milliards de dollars suffiraient pour augmenter l’offre de 14 017 logements[^13].

Pour ses propres projets de développement, Maisons Canada prévoit offrir :

• 60 % des logements au loyer du marché,

• 20 % des logements à un loyer abordable pour un ménage ayant le revenu médian, et

• 20 % des logements à des loyers offrant une accessibilité « légèrement supérieure », jusqu’à présent définis comme abordables pour un ménage à revenu modeste[^14].

Les logements abordables pour un ménage à revenu médian ou modeste peuvent coûter beaucoup plus cher que le loyer médian du marché. La définition d’abordabilité de Maisons Canada est appliquée à l’échelle des subdivisions de recensement, et les données pour les coûts des logements selon le nombre de chambres ne sont pas facilement accessibles à ce niveau géographique. Toutefois, à titre d’exemple, en appliquant les critères d’abordabilité de Maisons Canada pour les logements de deux chambres au Canada en 2021, un loyer de 2 168 $ par mois serait considéré comme abordable pour un ménage à revenu médian, tandis qu’un loyer de 1 626 $ par mois serait considéré comme étant abordable pour un ménage à revenu modéré. Ces loyers sont respectivement 97 % et 48 % plus élevés que le loyer médian national de 2021 pour les logements de deux chambres, qui s’élevait à 1 100 $[^15].

Pour les subventions, les contributions et les concessions de prêts, LICC entend privilégier les projets assortis d’engagements plus importants en matière d’accessibilité financière, toutes choses étant égales par ailleurs (comme la viabilité et la propriété non marchande)[^16]. Par conséquent, nous supposons que Maisons Canada financerait des projets du même type que ceux financés par le Fonds pour le logement abordable de la SCHL, avec des coûts unitaires et une répartition de l’accessibilité financière identique. Dans ces conditions, le soutien de Maisons Canada permettrait la création de 9 413 logements abordables pour les ménages à faible revenu.

Maisons Canada entend également promouvoir l’adoption de méthodes de construction économiques, en particulier les logements préfabriqués, modulaires et en bois massif. Pour ce faire, l’organisme compte favoriser les achats en gros et le financement à long terme et ainsi réduire les coûts jusqu’à 20 %[^17]. Le développement direct par Maisons Canada représente 1 605 logements prévus par an, soit une augmentation de 0,6 % du nombre net d’habitations achevées par rapport à la prévision de référence d’août 2025 du DPB.